Cómo los países se ven privados de rentas tributarias

  • Si todos los países en desarrollo pudieran aumentar la cantidad de impuestos recaudados a por lo menos 15% del ingreso nacional, los gobiernos contarían con otros US$200,000 millones al año, según estimados de ActionAid.27
  • Los países del Sur pierden un estimado de US$160,000 millones cada año como resultado de prácticas para esquivar impuestos relacionados con el comercio, según cálculos de Christian Aid. Esto es más de lo que esos países reciben en ayuda.28
  • De 1970 a 2008, el total de flujos financieros ilícitos que salieron de África ascendió a entre US$854,000 millones y US$1.8 billones, según investigación de Global Financial Integrity.29 Esto equivale a entre cuatro y nueve veces los niveles actuales de deuda externa de África subsahariana.
  • El FMI estimó en 1999 que alrededor de US$4.6 billones, o la mitad de los activos transfronterizos, eran mantenidos en paraísos fiscales (jurisdicciones del secretismo).30

Las secciones anteriores explican algunas de las importantes funciones de los impuestos. Las siguientes secciones pasan a explorar cómo los gobiernos se ven privados de rentas tributarias. Si una economía pierde rentas tributarias a gran escala, esto socava las posibilidades de que los impuestos hagan realidad los beneficios potenciales descritos en las secciones anteriores. La pérdida de rentas tributarias afecta a todos los países, ricos y pobres, pero el impacto en los países del Sur es manifiestamente mayor.

Muchos países del Sur se ven afectados por un conjunto de desafíos nacionales comunes. A menudo las autoridades tributarias son débiles y no cumplen con recaudar los impuestos que deberían; el tamaño del sector informal hace que el seguimiento de las actividades económicas y la recaudación de impuestos constituya un enorme reto; y la corrupción en los gobiernos y las autoridades tributarias socava la confianza y disminuye el incentivo para que los ciudadanos paguen impuestos.

Como si estos desafíos no fueran suficientes, en la escena internacional las probabilidades están contra los países del Sur. Muchos países del Sur enfrentan presión para adoptar políticas internas que pueden socavar sus derechos impositivos. Algunos países han estado sometidos a condicionalidades que promueven un conjunto de políticas conocidas como el ‘consenso tributario’, que son altamente regresivas; la competencia tributaria lleva a que los países reduzcan las tasas de impuestos u ofrezcan vacaciones fiscales con la esperanza de atraer inversiones extranjeras. Además de esto hay una falta de transparencia en relación con acuerdos firmados con empresas multinacionales, particularmente en el sector de recursos extractivos.

Por último, está claro que la falta de transparencia facilita la gran corrupción. El secretismo que rodea las operaciones de las empresas multinacionales y los impuestos que pagan significa que estas empresas pueden fácilmente eludir o evadir impuestos; y el secreto financiero en los paraísos fiscales facilita a personas y empresas ocultar sus actividades financieras de los gobiernos del Sur.
Las siguientes secciones examinan las limitaciones nacionales para una tributación eficiente, antes de abordar la presión externa para cambiar la política tributaria y, por último, el secreto financiero que lleva a la evasión y elusión tributarias.

Limitaciones nacionales

Autoridades tributarias débiles y grandes sectores informales

La capacidad de las autoridades tributarias en los países del Sur es un área que necesita con urgencia de una mejora. Tradicionalmente se han dedicado pocos recursos a la auditoría, y es común que muchas empresas en los países del Sur declaren pérdidas para efectos tributarios con pocas investigaciones resultantes. Además, la capacidad de una autoridad tributaria nacional en un país del Sur para auditar con eficacia las cuentas de una multinacional suele ser extremadamente limitada, habida cuenta de las complejas prácticas contables que las empresas multinacionales pueden utilizar para asignar ganancias y pérdidas en un gran número de subsidiarias en una serie de países. La evasión del IVA e incluso el contrabando básico son también grandes problemas para las autoridades tributarias de los países del Sur.

Dado que en la mayoría de los países del Sur una gran parte de la economía opera en el sector informal, las limitaciones de capacidad son más pertinentes aún. Si personas y pequeñas empresas usan transacciones en efectivo en lugar de cuentas bancarias, es difícil monitorear la actividad económica. Al mismo tiempo, personas y pequeñas empresas deben ser motivadas para registrarse y pagar impuestos. Los incentivos necesarios podrían incluir protección de los derechos de propiedad, prestación de servicios y apoyo para ahorrar. Es el desafío del sector informal lo que puede llevar a los gobiernos a aplicar regímenes de IVA regresivos, ya que es más fácil obtener rentas del consumo que de los ingresos.

Además, los países del Sur tienen por lo general un historial extremadamente pobre en lo que respecta a investigación y enjuiciamiento por evasión de impuestos. Por ejemplo, en Guatemala, entre 2001 y 2003, se presentaron 1,295 casos de evasión de impuestos ante los tribunales. De ellos, en sólo cuatro los acusados fueron declarados culpables. En Honduras, un director de la autoridad tributaria hizo público que recibía amenazas anónimas por investigaciones en curso sobre evasión de impuestos. Muchos países del Sur no tienen ni siquiera una unidad de grandes contribuyentes (que puede reducir los costos de cumplimiento de las normas tributarias y asegurar uniformidad en la determinación de las obligaciones tributarias), mucho menos un equipo dedicado a realizar seguimiento de casos de evasión de impuestos. La impunidad de los grandes evasores de impuestos es un obstáculo importante en países donde la gobernanza es débil, la corrupción es generalizada y la voluntad política para abordar esas cuestiones es inexistente. Esto luego socava la disposición de los ciudadanos comunes a aportar impuestos, pues ven que los ricos esquivan sus responsabilidades.31

Politización y corrupción en las autoridades tributarias

Dentro de las autoridades tributarias, como en cualquier institución, hay margen para la politización, la corrupción y la mala gestión. Por ejemplo, a un oficial de impuestos indonesio que llevaba sólo tres años en su puesto le encontraron una riqueza acumulada de más de Rp100,000 millones (US$10 millones), algo imposible con su salario mensual de unos US$800. Una investigación y declaraciones del desacreditado funcionario tributario incluyeron acusaciones de que varias empresas vinculadas a una importante figura política habían sobornado al funcionario a fin de evadir impuestos. Varios funcionarios han sido condenados en relación con este caso.32
Casos de corrupción como este pueden socavar la confianza pública en el sistema tributario, así como la moral dentro de la autoridad impositiva, y puede llevar a reducir los niveles de recaudación de impuestos. Este tipo de problemas no se limita a países del Sur.

Además de estos desafíos nacionales, los países del Sur enfrentan presiones externas y limitaciones en la configuración de políticas nacionales que les permitirían recaudar rentas eficazmente. Igualmente, el sistema tributario internacional representa los intereses de los poderosos.

Influencia externa sobre la política tributaria

Competencia tributaria: la carrera a la baja

La competencia tributaria ha ido de la mano con la creciente movilidad del capital en un mundo globalizado. Durante las últimas tres décadas, los Estados han tratado de atraer inversión extranjera directa a través de tasas tributarias bajas y otros incentivos tributarios y, en algunos casos, la promesa de secreto financiero. El FMI, el Banco Mundial, los bancos regionales de desarrollo y la Unión Europea (UE) han promovido, de diversas maneras mediante su trabajo de desarrollo del sector privado, esta tendencia, por ejemplo, alentando la reducción de las tasas del impuesto a las sociedades o concediendo desgravaciones de bienes de capital a la industria minera. Este tipo de políticas juntas son a veces descritas colectivamente como el ‘consenso tributario’.33

Los proponentes de la competencia tributaria argumentan que los regímenes de baja tributación son esenciales para atraer inversionistas, los cuales a su vez proporcionan puestos de trabajo, rentas, transferencia de tecnología, infraestructura y vínculos con empresas nacionales. Sin embargo, el papel de las exenciones de impuestos para atraer inversionistas extranjeros es muy discutible, y una serie de estudios de varios países concluyen que los costos de los incentivos tributarios en términos de pérdida de rentas suelen ser mayores que los beneficios en términos de mayor inversión productiva.34 El FMI es ahora más propenso a aconsejar a los países que minimicen las exenciones tributarias y procuren que los costos de todos los incentivos tributarios estén explícitamente incluidos en los presupuestos nacionales.

Las empresas atraídas por este tipo de exoneraciones tributarias han sido criticadas con regularidad por su, a menudo, pobre historial en términos de derechos de los trabajadores o respeto de los derechos de la tierra de los pueblos indígenas. Con frecuencia, estos inversionistas tampoco cumplen con llevar a cabo la transferencia de tecnología prometida u otros vínculos con las empresas nacionales, sobre todo porque los requisitos de la Organización Mundial del Comercio (OMC) hacen difícil que los gobiernos puedan obligar a las empresas a ello. La competencia tributaria no sólo no garantiza la inversión interna que propicia el desarrollo, sino que también es antidemocrática, ya que socava la capacidad de los electores para elegir entre gobiernos con alta tributación y alto gasto y gobiernos con baja tributación y bajo gasto.35 En última instancia, los ganadores de la competencia tributaria son las empresas multinacionales móviles que pueden enfrentar a los gobiernos entre sí con el fin de asegurarse ellas las tasas más bajas de impuestos. Los ciudadanos comunes, cuyos gobiernos se ven privados de rentas vitales, son los que pueden perder; y los más pobres son los más afectados.

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Definición

‘Competencia tributaria’:

La competencia tributaria es el proceso por el cual las naciones compiten entre sí para atraer la inversión de empresas internacionales, ofreciendo tasas de impuestos más bajas o vacaciones fiscales, a veces en ‘zonas económicas especiales’. Tales incentivos tributarios han sido adoptados ampliamente en todo el mundo, y a menudo se señala que llevan a una ‘carrera a la baja’.

Zonas económicas especiales y maquiladoras

A menudo los gobiernos conceden estas exenciones tributarias extendidas mediante el establecimiento de zonas económicas especiales (ZEE), que son regiones geográficas que tienen leyes tributarias diferentes al resto del país. La categoría ‘ZEE’ cubre una amplia gama de tipos de zonas más específicas, incluidas las zonas de libre comercio (ZLC) y las zonas francas industriales (ZFI). Las maquiladoras son fábricas individuales que operan en términos similares a las ZEE.

En general, las ZEE y las maquiladoras tienen mala reputación en términos de sus normas laborales y su historial de desplazar a los indígenas de sus tierras. Conforme los ciudadanos se movilizan para corregir estas injusticias, muchos también incluyen la justicia tributaria en sus campañas.

Exoneraciones tributarias en el sector de recursos extractivos

Otra área en que las exoneraciones tributarias cuestan muy caro a los países del Sur es el sector de minería y minerales. La extracción de minerales es reconocida por sus pobres impactos sociales y ambientales. Además, las empresas mineras industriales son particularmente conocidas por no crear vínculos con las economías locales o nacionales que estimularían más el desarrollo del sector privado y la creación de empleo. Esto se debe a que las empresas mineras extranjeras importan la mayor parte de sus equipos mineros, así como los servicios técnicos, financieros y de gestión necesarios para administrar las minas. Luego, una vez extraído, el mineral en bruto es por lo general exportado para su posterior refinado o procesamiento en otros lugares. Además, dada la naturaleza de la minería industrial de ser intensiva en capital, estas empresas crean relativamente pocos puestos de trabajo. Por eso, existe la opinión generalizada de que el máximo beneficio para el desarrollo que la minería crea en África es el potencial para generar rentas públicas a través de los impuestos. Las rentas gubernamentales en la forma de regalías, derechos y varios impuestos directos e indirectos son potencialmente una importante fuente de ingresos para los gobiernos de los países ricos en recursos naturales.

Sin embargo, las exoneraciones tributarias extremadamente generalizadas significan que, con demasiada frecuencia, este beneficio primordial no llega a materializarse. Muchas empresas multinacionales han exigido y recibido de los gobiernos enormes concesiones en impuestos y regalías como el precio para establecer operaciones. Estos acuerdos tributarios por lo general se realizan en secreto entre empresas y gobiernos a través de contratos que a menudo pasan por encima de las leyes tributarias nacionales. Este tipo de tratamiento a su vez fomenta la corrupción, pues el secreto hace muy difícil que la sociedad civil, los parlamentos y otros supervisen las rentas procedentes de los recursos extractivos y cómo se gasta este dinero a través del presupuesto.38

La liberalización del comercio lleva a la pérdida de impuestos al comercio

La liberalización del comercio es otra vía importante a través de la cual los países del Sur han enfrentado la disminución de sus ingresos tributarios. Muchos países del Sur dependen en gran medida de los impuestos a las importaciones, debido a que dichos impuestos son relativamente más fáciles de recaudar y menos costosos de administrar que otras formas de tributación. La proporción de las rentas totales de los gobiernos que proviene de estos impuestos puede ser hasta una tercera parte, o en algunos países más alta aún.

Sin embargo, muchos países han reducido progresivamente sus aranceles durante los dos últimos decenios debido a condicionalidades impuestas por el Banco Mundial y el FMI y el ‘consejo’ de los donantes, lo cual a su vez ha reducido sus ingresos por impuestos. Y hoy en día, acuerdos bilaterales y multilaterales de libre comercio amenazan con imponer severas reducciones adicionales en los ingresos de los países del Sur por aranceles. Por ejemplo:

  • Con base en cifras de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), las negociaciones multilaterales en curso en el contexto de la Ronda de Doha de la OMC podrían dar lugar a pérdidas de hasta US$64,000 millones para los países del Sur, por la pérdida de rentas tributarias por importación de bienes industriales.42 Esto es cuatro veces la cantidad que el Banco Mundial predice que ganarían los países del Sur debido al aumento del comercio.43
  • Los acuerdos de libre comercio que se están negociando, o en algunos casos han sido concluidos recientemente, entre la UE y grupos de países de África, Caribe y Pacífico (ACP) (conocidos como acuerdos de asociación económica, AAE) también impondrían graves pérdidas de rentas para países especialmente vulnerables como resultado de impuestos al comercio perdidos. Se prevé que Costa de Marfil perdería un estimado de US$83 millones al año, equivalente a su actual gasto en salud para medio millón de personas44.

El FMI y otros han sostenido firmemente, como parte del ‘consenso tributario’, que los impuestos al comercio deben ser reemplazados por el IVA. Sin embargo, destacamos anteriormente que el IVA suele ser un impuesto regresivo. Además, investigación del propio FMI ha demostrado que la introducción o expansión del IVA no ha generado niveles de ingresos tributarios en algo parecidos a la magnitud que compensaría los impuestos al comercio perdidos. En los países menos desarrollados, el IVA y otras formas de tributación sólo cubren un tercio de los impuestos perdidos a través de los impuestos al comercio perdidos, según estimaciones del FMI. Esto significa menos rentas para gastar en servicios sociales.

‘No hay ninguna legislación adecuada que rija la fijación de precios de transferencia en Mozambique… Cuando una solicitud de fijación de precios de transferencia se presenta ante las autoridades tributarias, nadie sabe cómo manejar la solicitud… Por lo tanto, es fácil para las multinacionales aprovecharse y explotar la débil capacidad de las autoridades tributarias y la falta de regulaciones que rijan la fijación de precios de transferencia’.
— Ex funcionario tributario y ex empleado de una de las ‘Cuatro Grandes’ firmas contables en Mozambique

El secreto financiero lleva a evasión y elusión tributaria

Hemos explorado cómo los gobiernos ofrecen tasas tributarias bajas, etxoneraciones fiscales en un intento por atraer la inversión. También hemos visto cómo los impuestos comerciales no percibidos presentan una presión adicional sobre las arcas del gobierno. Como si estas prácticas no drenasen ya suficientes recursos internos, más fugas de rentas potenciales se producen a través de la evasión y elusión tributaria internacional, que se ve facilitada por el secreto financiero. Hay una serie de técnicas para eludir impuestos.46

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Definición

‘Elusión tributaria’:

Organizar las finanzas o cuentas de tal modo de reducir al mínimo los ingresos declarados y, por lo tanto, pagar impuestos tan poco como sea posible, a menudo encontrando y explotando lagunas en la legislación de los diferentes países. Esto es legal.

‘Prácticas para esquivar impuestos’:

Término jurídicamente impreciso que suele ser utilizado por los activistas de justicia tributaria, cuando no está claro si se está evadiendo o eludiendo un impuesto.

‘Evasión tributaria’:

Acción ilegal o fraudulenta de no pagar impuestos o pagar insuficientemente.

Precios de transferencia abusivos

Se estima que 60% del comercio internacional se produce dentro de las empresas multinacionales, pues diferentes subsidiarias se venden bienes y servicios entre sí.47 Aunque las prácticas para esquivar el pago de impuestos no se restringen a las multinacionales, estas empresas con múltiples subsidiarias que operan en diferentes países pueden manipular más fácilmente sus ganancias imponibles. Uno de los mecanismos clave a través de los cuales las multinacionales consiguen no pagar lo que deben a los gobiernos es la manipulación de los precios que se cobran por bienes y servicios dentro de la empresa pero a través de fronteras.
La fijación de precios de transferencia es el sistema de fijar los precios de las transacciones entre partes relacionadas, por ejemplo, empresas hermanas dentro del mismo grupo de empresas bajo control común. Las empresas multinacionales administran sus negocios sobre una base internacional, y una venta de bienes o servicios a un cliente en un país a menudo incluirá entidades del grupo en varios otros países en la cadena de suministro. El problema es cómo asignar el costo de producir y vender el producto o servicio y las ganancias percibidas sobre la venta.

Las regulaciones internacionales requieren que las empresas fijen los precios de bienes y servicios a empresas relacionadas como si éstas no fueran relacionadas y realizaran sus transacciones en el mercado abierto. Sin embargo, a menudo es difícil determinar cuál es el valor de mercado de un producto. En este contexto, una empresa puede establecer la venta de bienes y servicios de empresas filiales dentro de una multinacional entre sí a precios artificialmente altos o bajos. A menudo las empresas pueden, por lo tanto, asignar la ganancia entre las empresas comerciales subsidiarias de tal manera que haya que pagar una cantidad mínima de impuestos.
Cuando esto ocurre dentro de las empresas, los activistas por la justicia tributaria suelen denominar esto como ‘manipulación de precios de transferencia’. Una práctica similar en que empresas no relacionadas hacen tratos entre sí para manipular el precio se denomina ‘falsa facturación’. Juntas, estas prácticas suelen denominarse ‘manipulación de precios comerciales’. Se estima que alrededor del 50% de las transacciones comerciales en América Latina y el 60% en África tienen precios falseados en un promedio de más de 10%.48

Las víctimas de la manipulación de precios comerciales son muy a menudo los países más pobres donde las autoridades tributarias no tienen ni la experticia ni los recursos para monitorear o probar lo que está sucediendo. El secretismo y la falta de transparencia en la presentación de informes financieros hacen increíblemente difícil a las autoridades tributarias con recursos limitados averiguar qué impuestos se les debe, porque las empresas no están obligadas a informar sobre sus ganancias y las de sus subsidiarias en todos los niveles nacionales a los gobiernos en cuya jurisdicción operan. Por otra parte, las empresas multinacionales tienen los recursos para llevar a cabo complicadas transacciones mundiales y procedimientos que los administradores tributarios de los países del Sur pueden encontrar difíciles de rastrear.

No es sólo la falta de transparencia en los informes empresariales lo que facilita la evasión y elusión tributaria, sino también la falta de cooperación entre los países cuando se trata de compartir información tributaria. Las jurisdicciones del secretismo socavan la capacidad de los gobiernos para percibir rentas al permitir que empresas y personas alberguen activos en sus territorios, lejos de los ojos del recaudador de impuestos.

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Definición

‘Abuso de precios de transferencia’ (a menudo denominado ‘manipulación de precios de transferencia’):

Manipulación de precios de transacciones entre subsidiarias de multinacionales o, más específicamente, la venta de bienes y servicios por empresas filiales dentro de una empresa multinacional entre sí a precios artificialmente altos o bajos.

‘Falsa facturación’:

Práctica similar al abuso de precios de transferencia, pero entre empresas no relacionadas. Dos empresas pueden llevar a cabo una transacción para la cual hay dos facturas, la ‘real’, que muestra cuánto se pagó verdaderamente, si es que se pagó, por los bienes o servicios, y la ‘oficial’, que se entrega a los funcionarios tributarios y aduaneros. La factura oficial muestra una cantidad o precio falseado.

‘Manipulación de precios comerciales’:

Término para cubrir tanto el abuso de precios de transferencia como la falsa facturación.

Pérdidas por la manipulación de precios comerciales

Christian Aid estima que las pérdidas para los países del Sur como resultado de la manipulación de precios comerciales están por el orden de US$160,000 millones. Los siguientes son ejemplos de lo que esto significa en países concretos:

  • En 2007, Bangladesh perdió un estimado de US$172.6 millones en rentas tributarias por manipulación de precios comerciales en el comercio con la Unión Europea y Estados Unidos, en gran parte atribuible a su industria de ropa a tejido y crochet. En 2007 el crecimiento en este sector superó todas las expectativas a pesar del aumento de los costos debido a aumentos de precios de la energía. Para facilitar este crecimiento, el gobierno invirtió en apoyo tanto técnico como financiero para ayudar a las exportaciones. Y sin embargo perdió rentas tributarias muy necesarias a causa de la manipulación de precios comerciales.49
  • En el mismo año, Vietnam perdió US$171 millones en rentas tributarias y Pakistán perdió US$152 millones.50
  • Se estima que Kenia ha perdido unos US$2,000 millones entre 2000 y 2008 en flujos de capital salidos ilícitamente del país, equivalentes a un 70% de su presupuesto para el desarrollo 2010-11, de US$2,700 millones. Probablemente habrá pérdidas tributarias significativas como resultado de este nivel de fuga de capitales. La Autoridad Tributaria de Kenia (KRA) ha estado investigando una serie de multinacionales, incluyendo las tres más grandes empresas de flores del país, por abuso de precios de transferencia, pues se cree que esta práctica representa una proporción significativa de estos flujos ilícitos de capital. Según el señor John Njiraini, comisionado de impuestos nacionales de la KRA a cargo de los grandes contribuyentes: ‘Hemos visto casos de multinacionales que reportan pérdidas en subsidiarias en Kenia, mientras que sus empresas matrices están haciendo enormes ganancias. Estamos investigando si han abusado de las políticas de precios de transferencia’.51

Cuentas país por país

Es fundamental que las empresas sean transparentes acerca de sus operaciones en todos los países en que operan. Las cuentas país por país son una herramienta para hacer más transparentes a las empresas multinacionales. Como hemos establecido, la elusión tributaria es un problema en todo el mundo. Implica la explotación abusiva de las brechas y lagunas en las leyes tributarias nacionales e internacionales que permite a las empresas multinacionales, en particular, trasladar las ganancias de un país a otro, a menudo a paraísos fiscales o a través de éstos, con la intención de reducir los impuestos que pagan sobre una parte o la totalidad de sus ganancias. La elusión tributaria a tan grande escala en todo el mundo es facilitada por la falta de transparencia en la forma en que las empresas multinacionales reportan y publican sus cuentas. Hacer más transparentes las cuentas de las empresas multinacionales ayudaría a la sociedad civil y los gobiernos a hacerles rendir cuentas por los impuestos que pagan, y el grado en que éstos corresponden a la actividad económica subyacente.

Esta norma propuesta, que se originó en la Red de Justicia Fiscal, es respaldada ahora por la Unión Europea y ha alcanzado la atención de la OCDE, el Comité de Expertos de las Naciones Unidas sobre Cooperación Internacional en Cuestiones Fiscales y otros organismos internacionales.

Jurisdicciones del secretismo (comúnmente conocidas como paraísos fiscales)

Las jurisdicciones del secretismo facilitan las prácticas para esquivar impuestos arriba mencionadas. Hay entre 50 y 72 de estas jurisdicciones del secretismo en el mundo, que permiten a empresas y personas ricas ocultar activos y eludir impuestos al negarse a intercambiar información concreta con otros países. La Red de Justicia Fiscal estima que la suma total de dinero depositado en paraísos fiscales es de aproximadamente US$11 billones, lo que resulta en una pérdida fiscal anual de US$255,000 millones. Las jurisdicciones del secretismo privan de rentas al fisco de países ricos y pobres, pero tienen un impacto enormemente mayor en los países del Sur, que mal pueden permitirse tales pérdidas. En algunos casos pueden constituir un escondite para sobornos pagados a gobiernos, o bienes sustraídos del presupuesto de los gobiernos.

Las jurisdicciones del secretismo también permiten que las empresas multinacionales y personas ricas establezcan ‘fideicomisos’ en que se paga dinero. La identidad de los que pagan dinero en estos paraísos fiscales está oculta, como también la identidad de los que tienen acceso a ellos. Esto significa que si estos ingresos están sujetos a impuesto, el país donde se debe pagar ese impuesto nunca podrá saberlo.

Intercambio automático de información tributaria

Una serie de organizaciones no gubernamentales también están pidiendo un acuerdo multilateral sobre intercambio automático de información tributaria para terminar con el secreto de los paraísos fiscales, que hace posible las prácticas para esquivar el pago de impuestos. Este acuerdo significaría que los países compartan automáticamente información sobre ciudadanos o empresas que detentan activos en sus territorios, con el país donde se originó ese activo o donde el ciudadano es residente. Dotaría a los países de información oportuna sobre dónde es probable que se esté produciendo abuso tributario y, por lo tanto, dónde se precisa mayor investigación.

Como se ha demostrado a lo largo de este capítulo, la política tributaria tiene un impacto sustancial en muchas de las preocupaciones principales de las organizaciones de la sociedad civil, desde asegurar la disponibilidad de fondos para programas sociales importantes hasta reducir la brecha entre ricos y pobres. En muchos países, los debates en materia tributaria están dominados por las empresas y personas ricas. Sus preocupaciones son a menudo diferentes a los de la sociedad civil en general. Sin embargo, las decisiones sobre las cuestiones tributarias están entre las más importantes que toma un gobierno. Es esencial que la sociedad civil esté en condiciones de ofrecer su perspectiva sobre las políticas tributarias para que pueda ayudar a ampliar el debate e influir en estas políticas y el impacto que tienen en todos los ciudadanos.
  • Estudios de Caso

    Maquilas en Guatemala

    Estudio de Caso

    Maquilas en Guatemala

    América Latina es una región con un historial tributario tremendamente pobre, niveles de recaudación tributaria extremadamente bajos (en promedio alrededor del 16% del PIB) y sistemas tributarios regresivos. Guatemala es uno de los países con peor desempeño en la región. Según la autoridad tributaria guatemalteca, el país recaudó sólo el 11.3% de su PIB en impuestos en 2008.
    Una razón para su recaudación tributaria extremadamente baja son los generosos incentivos fiscales del país. Desde que se aprobó legislación en 1989, las empresas que reúnen las condiciones para la categoría de ‘maquiladoras’ están exentas de derechos de importación, impuesto a la renta, impuestos a la repatriación de ganancias, IVA, impuestos a los activos e impuestos municipales. El término maquiladora se refiere al sector textil, pero la legislación de Guatemala se ha ampliado varias veces, con el resultado de que muchas más empresas se benefician de las concesiones. Aunque se supone que el beneficio es de carácter temporal —por ejemplo, las exenciones al impuesto a la renta son por 10 años— la práctica prevaleciente en Guatemala es que las empresas cierren y vuelvan a abrir con otra dirección. De esta forma pueden solicitar de nuevo la condición de exoneradas.
    Estas concesiones tributarias tienen un enorme costo fiscal. Las autoridades tributarias calculan que las pérdidas derivadas por la legislación de las maquiladoras llegaron a US$524 millones en 2005. Esto representa una gran proporción de la recaudación tributaria de Guatemala: 15.9% del total de impuestos recaudados ese año. Desde entonces se ha abandonado la práctica de reunir y publicar estos datos, pero actualmente los costos serían mucho más altos, pues la ley que modifica el régimen de las maquiladoras fue adoptada en 2004. Ha permitido que muchas empresas más puedan solicitar la condición de maquiladoras y beneficiarse de las exenciones. Entre las empresas que califican como maquiladoras figuran Colgate Palmolive C.A., Kellogg C.A. y Nestlé Guatemala, así como muchas otras empresas nacionales bien conocidas. Una organización de la sociedad civil guatemalteca, CIIDH, ha venido monitoreando la cuestión tributaria y haciendo incidencia por la reforma tributaria. Ahora dice que: ‘La ley ya ni siquiera se asemeja a una ley para promover la inversión, y ahora se ha convertido en un mecanismo que las empresas pueden utilizar para eludir el pago de impuestos’.

    Referencia no.36

    Zonas económicas especiales en la India

    Estudio de Caso

    Zonas económicas especiales en la India

    En la India se están estableciendo ZEE en todo el país desde que se aprobó legislación en 2005. Activistas en la India han protestado contra las ZEE porque dicen que los agricultores están siendo obligados a dejar sus tierras, con poca o ninguna compensación, para dejar paso a la construcción de fábricas y parques industriales de empresas multinacionales. Además de estos problemas, las excesivas exoneraciones tributarias ofrecidas por las ZEE privan al gobierno de rentas que podrían utilizarse para el gasto social.
    Las empresas que operan en las ZEE obtienen exención total de impuestos durante los primeros cinco años, 50% durante los próximos dos años y hasta 50% de exenciones sobre las ganancias que son reinvertidas durante otros tres años.
    El Ministerio de Finanzas de la India estima que en 2008/09 los impuestos a las sociedades no percibidos ascendieron a 690,000 millones de rupias (aproximadamente US$15,000 millones), como resultado de las exenciones fiscales en las ZEE así como otras deducciones del impuesto a las sociedades.
    Jayati Ghosh, profesor de economía en la Universidad Jawaharlal Nehru y director de International Development Economics Associates, dice: ‘Las personas sienten, con razón, malestar por la apropiación de tierras que se está llevando a cabo para las ZEE. Pero tenemos que hacer frente a la realidad de que va a haber cambios en el uso de la tierra a medida que la India se desarrolla. Lo que es importante es cómo se compensa y rehabilita a las personas que estaban en la tierra… El verdadero problema es que estas concesiones tributarias son obscenas. ¿Por qué las empresas instaladas en las ZEE no deben pagar ningún impuesto, mientras que en la India aún no tenemos dinero para la escolarización universal? Gastamos sólo el 4% del PIB en educación, en lugar del objetivo de 6%. Si tuviéramos la totalidad del pago de los impuestos existentes, tendríamos suficiente dinero para educar adecuadamente a nuestros hijos o para un centro de salud pública en cada aldea… Renunciar a una cantidad tan grande de recursos del gobierno es, desde luego, un delito importante habida cuenta de las necesidades de la sociedad india hoy y en el futuro’.

    Referencia no.37

    OSC de Zambia cuestionan exenciones tributarias a la minería

    Estudio de Caso

    OSC de Zambia cuestionan exenciones tributarias a la minería

    En Zambia se negociaron acuerdos de desarrollo minero con inversionistas mineros privados que se hicieron cargo de las minas cupríferas después de la privatización de la industria del cobre de Zambia en 1998. Dichos acuerdos ofrecieron enormes exenciones tributarias a las empresas mineras, entre ellas el establecimiento de tasas de regalías de 0.6% y de impuesto a la renta de las sociedades de 25%, en lugar de 3% de regalías y 30% de impuesto sobre la renta de las empresas especificados en la Ley de Minería. A pesar de los precios internacionales del cobre en auge entre 2003 y 2008, estas exoneraciones tributarias han drenado a las arcas del gobierno de rentas muy necesarias para los gastos del desarrollo. Por ejemplo, en 2004, el gobierno recaudó sólo US$8 millones en rentas por impuestos y regalías de la industria cuprífera. En 1992, un año en que la producción de cobre y los precios internacionales del cobre estuvieron en niveles similares a los de 2004, las rentas del presupuesto provenientes de impuestos y regalías fueron US$200 millones, en gran parte debido a la mayor recaudación de impuestos de las minas.
    Los actores de la sociedad civil de Zambia, incluyendo la entonces Red de la Sociedad Civil sobre el Comercio de Zambia (CSTNZ), iglesias y sindicatos, se ocuparon de esta cuestión. Publicaron informes de investigación, comprometieron a parlamentarios y medios de comunicación y elevaron el nivel del debate en el país sobre la cuestión de las exenciones tributarias en el sector minero. En parte como resultado de esta exitosa campaña y cabildeo de la sociedad civil, en 2008 el gobierno decidió prohibir las exoneraciones tributarias especiales concedidas a las empresas mineras cupríferas en los acuerdos de desarrollo minero, y dispuso que las empresas volviesen a pagar el 3% previsto en la ley. El gobierno introdujo también un impuesto a las ganancias extraordinarias, pero éste fue abandonado un año más tarde, bajo presión de las empresas mineras, en parte como respuesta a la enorme caída de los precios internacionales del cobre. Aunque este revés redujo las rentas tributarias generales pagadas por las empresas mineras, en 2009 el ministro de Hacienda informó que el gobierno recaudó US$77 millones en ingresos por impuestos y regalías de las empresas mineras cupríferas como resultado de las nuevas tasas de impuestos, un aumento de diez veces en comparación con 2004.

    Referencia no.39

    Rentas mineras no percibidas en Filipinas

    Estudio de Caso

    Rentas mineras no percibidas en Filipinas

    A mediados del decenio de 2000, el gobierno filipino comenzó un agresivo esfuerzo para desarrollar el sector minero del país. El gobierno ve en la abundante riqueza mineral del país, todavía en gran parte enterrada bajo tierra, un motor potencial para impulsar el crecimiento económico y mantenerlo en alto nivel.
    El gobierno ha proporcionado una serie de incentivos tributarios, incluyendo vacaciones fiscales sobre la renta, con el fin de atraer inversionistas al sector. Investigación de la organización Acción por Reformas Económicas llevada a cabo en 2009 estima que las rentas dejadas de percibir en 2004 como resultado de estas exoneraciones tributarias oscilaron entre US$66.8 millones y US$244.2 millones de dólares, esto es, entre 80% y 300% de la recaudación tributaria efectiva para el mismo año. Si se utiliza la estimación más alta, las rentas dejadas de percibir de la minería en 2004 habrían ascendido a 5.68% del déficit nacional. Esto es a pesar de la evidencia de que los factores determinantes para los inversionistas mineros son la calidad de los minerales en Filipinas y sus precios actuales, no las exoneraciones tributarias, lo que sugiere que las inversiones de todos modos habrían llegado.41
    La parte del total de la recaudación tributaria que va a los gobiernos locales también ha ido disminuyendo constantemente. Es difícil conocer las razones de la disminución, pero una posible explicación es que las empresas mineras han estado reteniendo pagos a las administraciones locales a medida que la buena fortuna de la minería ha ido mermando. Por ejemplo, el Consejo de Asuntos Ambientales de Marinduque informó que Marcopper debe al gobierno provincial más de US$20 millones en impuestos a bienes inmuebles no pagados. Las empresas mineras en tierras ancestrales tienen también un historial irregular en el pago de regalías a los pueblos indígenas.

    Referencia no.40

    Campaña Stop EPA resalta impuestos al comercio perdidos

    Estudio de Caso

    Campaña Stop EPA resalta impuestos al comercio perdidos

    Cuando las negociaciones sobre los acuerdos de asociación económica (AAE, o EPA por sus siglas en inglés) comenzaron en 2002, la sociedad civil en los Estados ACP y en Europa se organizó y lanzó una campaña ‘Stop EPA’, para detener los AAE. Las preocupaciones suscitadas por los acuerdos propuestos incluían las repercusiones previstas en la agricultura, la industria y los puestos de trabajo —pues los países se verían obligados a competir con las importaciones europeas—, así como las maneras en que los AAE limitarían la capacidad de los gobiernos para regular sus economías en interés del desarrollo y la reducción de la pobreza. Además, los gobiernos y la sociedad civil han expresado su temor de que los AAE priven a los países ACP de importantes rentas tributarias, sin ninguna garantía de que estas pérdidas serían compensadas por flujos de ingresos alternativos. La UE ha argumentado que la brecha en las rentas puede llenarse con ayuda de corto plazo, pero no existen garantías de que se contará con fondos adicionales de una manera que no desvíe recursos de otros programas de desarrollo importantes. Lo que es peor, los gobiernos sacrificarían una fuente sostenible de financiamiento que puede ser generado año tras año, por una mayor dependencia de la asistencia al desarrollo de la UE que puede ser de corto plazo aun si se materializa. Cuando los activistas de Stop EPAs en Europa han planteado esta cuestión ante los gobiernos europeos y el Parlamento Europeo, ha sido recibida con preocupación, pues incluso los que creen en los beneficios de los acuerdos de libre comercio tienden a reconocer que los países necesitan ingresos tributarios sostenibles. Resaltar esta cuestión ha sido un punto de entrada para conseguir que los decisores escuchen las preocupaciones más amplias sobre los AAE.

    Referencia no.45

    La campaña por la justicia tributaria en Europa

    Estudio de Caso

    La campaña por la justicia tributaria en Europa

    Los activistas por la justicia tributaria en Europa, entre ellos la Red de Justicia Fiscal, Eurodad, Christian Aid, CCFD, MISEREOR y ActionAid, han estado presionando para que los gobiernos del G20 aborden la cuestión del abuso de precios de transferencia. La crisis financiera de 2008 creó un impulso para el cambio en
    los países de la OCDE, y una oportunidad para que las organizaciones no gubernamentales y otros introduzcan los impactos del secreto financiero en el desarrollo, llamando a los líderes mundiales a abordar el problema. El G20 se comprometió a elaborar propuestas para garantizar que los países en desarrollo se beneficien del nuevo entorno cooperativo en materia de tributación.52

    La campaña tiene una oportunidad real de éxito, en la medida en que la Unión Europea y la OCDE reconocen la necesidad de abordar el problema y parecen estar tomando medidas al respecto.