- Si todos los países en desarrollo pudieran aumentar la cantidad de impuestos recaudados a por lo menos 15% del ingreso nacional, los gobiernos contarían con otros US$200,000 millones al año, según estimados de ActionAid.27
- Los países del Sur pierden un estimado de US$160,000 millones cada año como resultado de prácticas para esquivar impuestos relacionados con el comercio, según cálculos de Christian Aid. Esto es más de lo que esos países reciben en ayuda.28
- De 1970 a 2008, el total de flujos financieros ilícitos que salieron de África ascendió a entre US$854,000 millones y US$1.8 billones, según investigación de Global Financial Integrity.29 Esto equivale a entre cuatro y nueve veces los niveles actuales de deuda externa de África subsahariana.
- El FMI estimó en 1999 que alrededor de US$4.6 billones, o la mitad de los activos transfronterizos, eran mantenidos en paraísos fiscales (jurisdicciones del secretismo).30
Las secciones anteriores explican algunas de las importantes funciones de los impuestos. Las siguientes secciones pasan a explorar cómo los gobiernos se ven privados de rentas tributarias. Si una economía pierde rentas tributarias a gran escala, esto socava las posibilidades de que los impuestos hagan realidad los beneficios potenciales descritos en las secciones anteriores. La pérdida de rentas tributarias afecta a todos los países, ricos y pobres, pero el impacto en los países del Sur es manifiestamente mayor.
Muchos países del Sur se ven afectados por un conjunto de desafíos nacionales comunes. A menudo las autoridades tributarias son débiles y no cumplen con recaudar los impuestos que deberían; el tamaño del sector informal hace que el seguimiento de las actividades económicas y la recaudación de impuestos constituya un enorme reto; y la corrupción en los gobiernos y las autoridades tributarias socava la confianza y disminuye el incentivo para que los ciudadanos paguen impuestos.
Como si estos desafíos no fueran suficientes, en la escena internacional las probabilidades están contra los países del Sur. Muchos países del Sur enfrentan presión para adoptar políticas internas que pueden socavar sus derechos impositivos. Algunos países han estado sometidos a condicionalidades que promueven un conjunto de políticas conocidas como el ‘consenso tributario’, que son altamente regresivas; la competencia tributaria lleva a que los países reduzcan las tasas de impuestos u ofrezcan vacaciones fiscales con la esperanza de atraer inversiones extranjeras. Además de esto hay una falta de transparencia en relación con acuerdos firmados con empresas multinacionales, particularmente en el sector de recursos extractivos.
Por último, está claro que la falta de transparencia facilita la gran corrupción. El secretismo que rodea las operaciones de las empresas multinacionales y los impuestos que pagan significa que estas empresas pueden fácilmente eludir o evadir impuestos; y el secreto financiero en los paraísos fiscales facilita a personas y empresas ocultar sus actividades financieras de los gobiernos del Sur.
Las siguientes secciones examinan las limitaciones nacionales para una tributación eficiente, antes de abordar la presión externa para cambiar la política tributaria y, por último, el secreto financiero que lleva a la evasión y elusión tributarias.
Limitaciones nacionales
Autoridades tributarias débiles y grandes sectores informales
La capacidad de las autoridades tributarias en los países del Sur es un área que necesita con urgencia de una mejora. Tradicionalmente se han dedicado pocos recursos a la auditoría, y es común que muchas empresas en los países del Sur declaren pérdidas para efectos tributarios con pocas investigaciones resultantes. Además, la capacidad de una autoridad tributaria nacional en un país del Sur para auditar con eficacia las cuentas de una multinacional suele ser extremadamente limitada, habida cuenta de las complejas prácticas contables que las empresas multinacionales pueden utilizar para asignar ganancias y pérdidas en un gran número de subsidiarias en una serie de países. La evasión del IVA e incluso el contrabando básico son también grandes problemas para las autoridades tributarias de los países del Sur.
Dado que en la mayoría de los países del Sur una gran parte de la economía opera en el sector informal, las limitaciones de capacidad son más pertinentes aún. Si personas y pequeñas empresas usan transacciones en efectivo en lugar de cuentas bancarias, es difícil monitorear la actividad económica. Al mismo tiempo, personas y pequeñas empresas deben ser motivadas para registrarse y pagar impuestos. Los incentivos necesarios podrían incluir protección de los derechos de propiedad, prestación de servicios y apoyo para ahorrar. Es el desafío del sector informal lo que puede llevar a los gobiernos a aplicar regímenes de IVA regresivos, ya que es más fácil obtener rentas del consumo que de los ingresos.
Además, los países del Sur tienen por lo general un historial extremadamente pobre en lo que respecta a investigación y enjuiciamiento por evasión de impuestos. Por ejemplo, en Guatemala, entre 2001 y 2003, se presentaron 1,295 casos de evasión de impuestos ante los tribunales. De ellos, en sólo cuatro los acusados fueron declarados culpables. En Honduras, un director de la autoridad tributaria hizo público que recibía amenazas anónimas por investigaciones en curso sobre evasión de impuestos. Muchos países del Sur no tienen ni siquiera una unidad de grandes contribuyentes (que puede reducir los costos de cumplimiento de las normas tributarias y asegurar uniformidad en la determinación de las obligaciones tributarias), mucho menos un equipo dedicado a realizar seguimiento de casos de evasión de impuestos. La impunidad de los grandes evasores de impuestos es un obstáculo importante en países donde la gobernanza es débil, la corrupción es generalizada y la voluntad política para abordar esas cuestiones es inexistente. Esto luego socava la disposición de los ciudadanos comunes a aportar impuestos, pues ven que los ricos esquivan sus responsabilidades.31
Politización y corrupción en las autoridades tributarias
Dentro de las autoridades tributarias, como en cualquier institución, hay margen para la politización, la corrupción y la mala gestión. Por ejemplo, a un oficial de impuestos indonesio que llevaba sólo tres años en su puesto le encontraron una riqueza acumulada de más de Rp100,000 millones (US$10 millones), algo imposible con su salario mensual de unos US$800. Una investigación y declaraciones del desacreditado funcionario tributario incluyeron acusaciones de que varias empresas vinculadas a una importante figura política habían sobornado al funcionario a fin de evadir impuestos. Varios funcionarios han sido condenados en relación con este caso.32
Casos de corrupción como este pueden socavar la confianza pública en el sistema tributario, así como la moral dentro de la autoridad impositiva, y puede llevar a reducir los niveles de recaudación de impuestos. Este tipo de problemas no se limita a países del Sur.
Además de estos desafíos nacionales, los países del Sur enfrentan presiones externas y limitaciones en la configuración de políticas nacionales que les permitirían recaudar rentas eficazmente. Igualmente, el sistema tributario internacional representa los intereses de los poderosos.
Influencia externa sobre la política tributaria
Competencia tributaria: la carrera a la baja
La competencia tributaria ha ido de la mano con la creciente movilidad del capital en un mundo globalizado. Durante las últimas tres décadas, los Estados han tratado de atraer inversión extranjera directa a través de tasas tributarias bajas y otros incentivos tributarios y, en algunos casos, la promesa de secreto financiero. El FMI, el Banco Mundial, los bancos regionales de desarrollo y la Unión Europea (UE) han promovido, de diversas maneras mediante su trabajo de desarrollo del sector privado, esta tendencia, por ejemplo, alentando la reducción de las tasas del impuesto a las sociedades o concediendo desgravaciones de bienes de capital a la industria minera. Este tipo de políticas juntas son a veces descritas colectivamente como el ‘consenso tributario’.33
Los proponentes de la competencia tributaria argumentan que los regímenes de baja tributación son esenciales para atraer inversionistas, los cuales a su vez proporcionan puestos de trabajo, rentas, transferencia de tecnología, infraestructura y vínculos con empresas nacionales. Sin embargo, el papel de las exenciones de impuestos para atraer inversionistas extranjeros es muy discutible, y una serie de estudios de varios países concluyen que los costos de los incentivos tributarios en términos de pérdida de rentas suelen ser mayores que los beneficios en términos de mayor inversión productiva.34 El FMI es ahora más propenso a aconsejar a los países que minimicen las exenciones tributarias y procuren que los costos de todos los incentivos tributarios estén explícitamente incluidos en los presupuestos nacionales.
Las empresas atraídas por este tipo de exoneraciones tributarias han sido criticadas con regularidad por su, a menudo, pobre historial en términos de derechos de los trabajadores o respeto de los derechos de la tierra de los pueblos indígenas. Con frecuencia, estos inversionistas tampoco cumplen con llevar a cabo la transferencia de tecnología prometida u otros vínculos con las empresas nacionales, sobre todo porque los requisitos de la Organización Mundial del Comercio (OMC) hacen difícil que los gobiernos puedan obligar a las empresas a ello. La competencia tributaria no sólo no garantiza la inversión interna que propicia el desarrollo, sino que también es antidemocrática, ya que socava la capacidad de los electores para elegir entre gobiernos con alta tributación y alto gasto y gobiernos con baja tributación y bajo gasto.35 En última instancia, los ganadores de la competencia tributaria son las empresas multinacionales móviles que pueden enfrentar a los gobiernos entre sí con el fin de asegurarse ellas las tasas más bajas de impuestos. Los ciudadanos comunes, cuyos gobiernos se ven privados de rentas vitales, son los que pueden perder; y los más pobres son los más afectados.
?
Definición
‘Competencia tributaria’:
Zonas económicas especiales y maquiladoras
A menudo los gobiernos conceden estas exenciones tributarias extendidas mediante el establecimiento de zonas económicas especiales (ZEE), que son regiones geográficas que tienen leyes tributarias diferentes al resto del país. La categoría ‘ZEE’ cubre una amplia gama de tipos de zonas más específicas, incluidas las zonas de libre comercio (ZLC) y las zonas francas industriales (ZFI). Las maquiladoras son fábricas individuales que operan en términos similares a las ZEE.
En general, las ZEE y las maquiladoras tienen mala reputación en términos de sus normas laborales y su historial de desplazar a los indígenas de sus tierras. Conforme los ciudadanos se movilizan para corregir estas injusticias, muchos también incluyen la justicia tributaria en sus campañas.
Exoneraciones tributarias en el sector de recursos extractivos
Otra área en que las exoneraciones tributarias cuestan muy caro a los países del Sur es el sector de minería y minerales. La extracción de minerales es reconocida por sus pobres impactos sociales y ambientales. Además, las empresas mineras industriales son particularmente conocidas por no crear vínculos con las economías locales o nacionales que estimularían más el desarrollo del sector privado y la creación de empleo. Esto se debe a que las empresas mineras extranjeras importan la mayor parte de sus equipos mineros, así como los servicios técnicos, financieros y de gestión necesarios para administrar las minas. Luego, una vez extraído, el mineral en bruto es por lo general exportado para su posterior refinado o procesamiento en otros lugares. Además, dada la naturaleza de la minería industrial de ser intensiva en capital, estas empresas crean relativamente pocos puestos de trabajo. Por eso, existe la opinión generalizada de que el máximo beneficio para el desarrollo que la minería crea en África es el potencial para generar rentas públicas a través de los impuestos. Las rentas gubernamentales en la forma de regalías, derechos y varios impuestos directos e indirectos son potencialmente una importante fuente de ingresos para los gobiernos de los países ricos en recursos naturales.
Sin embargo, las exoneraciones tributarias extremadamente generalizadas significan que, con demasiada frecuencia, este beneficio primordial no llega a materializarse. Muchas empresas multinacionales han exigido y recibido de los gobiernos enormes concesiones en impuestos y regalías como el precio para establecer operaciones. Estos acuerdos tributarios por lo general se realizan en secreto entre empresas y gobiernos a través de contratos que a menudo pasan por encima de las leyes tributarias nacionales. Este tipo de tratamiento a su vez fomenta la corrupción, pues el secreto hace muy difícil que la sociedad civil, los parlamentos y otros supervisen las rentas procedentes de los recursos extractivos y cómo se gasta este dinero a través del presupuesto.38
La liberalización del comercio lleva a la pérdida de impuestos al comercio
La liberalización del comercio es otra vía importante a través de la cual los países del Sur han enfrentado la disminución de sus ingresos tributarios. Muchos países del Sur dependen en gran medida de los impuestos a las importaciones, debido a que dichos impuestos son relativamente más fáciles de recaudar y menos costosos de administrar que otras formas de tributación. La proporción de las rentas totales de los gobiernos que proviene de estos impuestos puede ser hasta una tercera parte, o en algunos países más alta aún.
Sin embargo, muchos países han reducido progresivamente sus aranceles durante los dos últimos decenios debido a condicionalidades impuestas por el Banco Mundial y el FMI y el ‘consejo’ de los donantes, lo cual a su vez ha reducido sus ingresos por impuestos. Y hoy en día, acuerdos bilaterales y multilaterales de libre comercio amenazan con imponer severas reducciones adicionales en los ingresos de los países del Sur por aranceles. Por ejemplo:
- Con base en cifras de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), las negociaciones multilaterales en curso en el contexto de la Ronda de Doha de la OMC podrían dar lugar a pérdidas de hasta US$64,000 millones para los países del Sur, por la pérdida de rentas tributarias por importación de bienes industriales.42 Esto es cuatro veces la cantidad que el Banco Mundial predice que ganarían los países del Sur debido al aumento del comercio.43
- Los acuerdos de libre comercio que se están negociando, o en algunos casos han sido concluidos recientemente, entre la UE y grupos de países de África, Caribe y Pacífico (ACP) (conocidos como acuerdos de asociación económica, AAE) también impondrían graves pérdidas de rentas para países especialmente vulnerables como resultado de impuestos al comercio perdidos. Se prevé que Costa de Marfil perdería un estimado de US$83 millones al año, equivalente a su actual gasto en salud para medio millón de personas44.
El FMI y otros han sostenido firmemente, como parte del ‘consenso tributario’, que los impuestos al comercio deben ser reemplazados por el IVA. Sin embargo, destacamos anteriormente que el IVA suele ser un impuesto regresivo. Además, investigación del propio FMI ha demostrado que la introducción o expansión del IVA no ha generado niveles de ingresos tributarios en algo parecidos a la magnitud que compensaría los impuestos al comercio perdidos. En los países menos desarrollados, el IVA y otras formas de tributación sólo cubren un tercio de los impuestos perdidos a través de los impuestos al comercio perdidos, según estimaciones del FMI. Esto significa menos rentas para gastar en servicios sociales.
‘No hay ninguna legislación adecuada que rija la fijación de precios de transferencia en Mozambique… Cuando una solicitud de fijación de precios de transferencia se presenta ante las autoridades tributarias, nadie sabe cómo manejar la solicitud… Por lo tanto, es fácil para las multinacionales aprovecharse y explotar la débil capacidad de las autoridades tributarias y la falta de regulaciones que rijan la fijación de precios de transferencia’.
El secreto financiero lleva a evasión y elusión tributaria
Hemos explorado cómo los gobiernos ofrecen tasas tributarias bajas, etxoneraciones fiscales en un intento por atraer la inversión. También hemos visto cómo los impuestos comerciales no percibidos presentan una presión adicional sobre las arcas del gobierno. Como si estas prácticas no drenasen ya suficientes recursos internos, más fugas de rentas potenciales se producen a través de la evasión y elusión tributaria internacional, que se ve facilitada por el secreto financiero. Hay una serie de técnicas para eludir impuestos.46
?
Definición
‘Elusión tributaria’:
‘Prácticas para esquivar impuestos’:
‘Evasión tributaria’:
Precios de transferencia abusivos
Se estima que 60% del comercio internacional se produce dentro de las empresas multinacionales, pues diferentes subsidiarias se venden bienes y servicios entre sí.47 Aunque las prácticas para esquivar el pago de impuestos no se restringen a las multinacionales, estas empresas con múltiples subsidiarias que operan en diferentes países pueden manipular más fácilmente sus ganancias imponibles. Uno de los mecanismos clave a través de los cuales las multinacionales consiguen no pagar lo que deben a los gobiernos es la manipulación de los precios que se cobran por bienes y servicios dentro de la empresa pero a través de fronteras.
La fijación de precios de transferencia es el sistema de fijar los precios de las transacciones entre partes relacionadas, por ejemplo, empresas hermanas dentro del mismo grupo de empresas bajo control común. Las empresas multinacionales administran sus negocios sobre una base internacional, y una venta de bienes o servicios a un cliente en un país a menudo incluirá entidades del grupo en varios otros países en la cadena de suministro. El problema es cómo asignar el costo de producir y vender el producto o servicio y las ganancias percibidas sobre la venta.
Las regulaciones internacionales requieren que las empresas fijen los precios de bienes y servicios a empresas relacionadas como si éstas no fueran relacionadas y realizaran sus transacciones en el mercado abierto. Sin embargo, a menudo es difícil determinar cuál es el valor de mercado de un producto. En este contexto, una empresa puede establecer la venta de bienes y servicios de empresas filiales dentro de una multinacional entre sí a precios artificialmente altos o bajos. A menudo las empresas pueden, por lo tanto, asignar la ganancia entre las empresas comerciales subsidiarias de tal manera que haya que pagar una cantidad mínima de impuestos.
Cuando esto ocurre dentro de las empresas, los activistas por la justicia tributaria suelen denominar esto como ‘manipulación de precios de transferencia’. Una práctica similar en que empresas no relacionadas hacen tratos entre sí para manipular el precio se denomina ‘falsa facturación’. Juntas, estas prácticas suelen denominarse ‘manipulación de precios comerciales’. Se estima que alrededor del 50% de las transacciones comerciales en América Latina y el 60% en África tienen precios falseados en un promedio de más de 10%.48
Las víctimas de la manipulación de precios comerciales son muy a menudo los países más pobres donde las autoridades tributarias no tienen ni la experticia ni los recursos para monitorear o probar lo que está sucediendo. El secretismo y la falta de transparencia en la presentación de informes financieros hacen increíblemente difícil a las autoridades tributarias con recursos limitados averiguar qué impuestos se les debe, porque las empresas no están obligadas a informar sobre sus ganancias y las de sus subsidiarias en todos los niveles nacionales a los gobiernos en cuya jurisdicción operan. Por otra parte, las empresas multinacionales tienen los recursos para llevar a cabo complicadas transacciones mundiales y procedimientos que los administradores tributarios de los países del Sur pueden encontrar difíciles de rastrear.
No es sólo la falta de transparencia en los informes empresariales lo que facilita la evasión y elusión tributaria, sino también la falta de cooperación entre los países cuando se trata de compartir información tributaria. Las jurisdicciones del secretismo socavan la capacidad de los gobiernos para percibir rentas al permitir que empresas y personas alberguen activos en sus territorios, lejos de los ojos del recaudador de impuestos.
?
Definición
‘Abuso de precios de transferencia’ (a menudo denominado ‘manipulación de precios de transferencia’):
‘Falsa facturación’:
‘Manipulación de precios comerciales’:
Pérdidas por la manipulación de precios comerciales
Christian Aid estima que las pérdidas para los países del Sur como resultado de la manipulación de precios comerciales están por el orden de US$160,000 millones. Los siguientes son ejemplos de lo que esto significa en países concretos:
- En 2007, Bangladesh perdió un estimado de US$172.6 millones en rentas tributarias por manipulación de precios comerciales en el comercio con la Unión Europea y Estados Unidos, en gran parte atribuible a su industria de ropa a tejido y crochet. En 2007 el crecimiento en este sector superó todas las expectativas a pesar del aumento de los costos debido a aumentos de precios de la energía. Para facilitar este crecimiento, el gobierno invirtió en apoyo tanto técnico como financiero para ayudar a las exportaciones. Y sin embargo perdió rentas tributarias muy necesarias a causa de la manipulación de precios comerciales.49
- En el mismo año, Vietnam perdió US$171 millones en rentas tributarias y Pakistán perdió US$152 millones.50
- Se estima que Kenia ha perdido unos US$2,000 millones entre 2000 y 2008 en flujos de capital salidos ilícitamente del país, equivalentes a un 70% de su presupuesto para el desarrollo 2010-11, de US$2,700 millones. Probablemente habrá pérdidas tributarias significativas como resultado de este nivel de fuga de capitales. La Autoridad Tributaria de Kenia (KRA) ha estado investigando una serie de multinacionales, incluyendo las tres más grandes empresas de flores del país, por abuso de precios de transferencia, pues se cree que esta práctica representa una proporción significativa de estos flujos ilícitos de capital. Según el señor John Njiraini, comisionado de impuestos nacionales de la KRA a cargo de los grandes contribuyentes: ‘Hemos visto casos de multinacionales que reportan pérdidas en subsidiarias en Kenia, mientras que sus empresas matrices están haciendo enormes ganancias. Estamos investigando si han abusado de las políticas de precios de transferencia’.51
Cuentas país por país
Es fundamental que las empresas sean transparentes acerca de sus operaciones en todos los países en que operan. Las cuentas país por país son una herramienta para hacer más transparentes a las empresas multinacionales. Como hemos establecido, la elusión tributaria es un problema en todo el mundo. Implica la explotación abusiva de las brechas y lagunas en las leyes tributarias nacionales e internacionales que permite a las empresas multinacionales, en particular, trasladar las ganancias de un país a otro, a menudo a paraísos fiscales o a través de éstos, con la intención de reducir los impuestos que pagan sobre una parte o la totalidad de sus ganancias. La elusión tributaria a tan grande escala en todo el mundo es facilitada por la falta de transparencia en la forma en que las empresas multinacionales reportan y publican sus cuentas. Hacer más transparentes las cuentas de las empresas multinacionales ayudaría a la sociedad civil y los gobiernos a hacerles rendir cuentas por los impuestos que pagan, y el grado en que éstos corresponden a la actividad económica subyacente.Esta norma propuesta, que se originó en la Red de Justicia Fiscal, es respaldada ahora por la Unión Europea y ha alcanzado la atención de la OCDE, el Comité de Expertos de las Naciones Unidas sobre Cooperación Internacional en Cuestiones Fiscales y otros organismos internacionales.
Jurisdicciones del secretismo (comúnmente conocidas como paraísos fiscales)
Las jurisdicciones del secretismo facilitan las prácticas para esquivar impuestos arriba mencionadas. Hay entre 50 y 72 de estas jurisdicciones del secretismo en el mundo, que permiten a empresas y personas ricas ocultar activos y eludir impuestos al negarse a intercambiar información concreta con otros países. La Red de Justicia Fiscal estima que la suma total de dinero depositado en paraísos fiscales es de aproximadamente US$11 billones, lo que resulta en una pérdida fiscal anual de US$255,000 millones. Las jurisdicciones del secretismo privan de rentas al fisco de países ricos y pobres, pero tienen un impacto enormemente mayor en los países del Sur, que mal pueden permitirse tales pérdidas. En algunos casos pueden constituir un escondite para sobornos pagados a gobiernos, o bienes sustraídos del presupuesto de los gobiernos.
Las jurisdicciones del secretismo también permiten que las empresas multinacionales y personas ricas establezcan ‘fideicomisos’ en que se paga dinero. La identidad de los que pagan dinero en estos paraísos fiscales está oculta, como también la identidad de los que tienen acceso a ellos. Esto significa que si estos ingresos están sujetos a impuesto, el país donde se debe pagar ese impuesto nunca podrá saberlo.