Por qué son importantes los impuestos

A menudo se supone que los impuestos son algo malo, que los gobiernos quieren privar a los ciudadanos de su dinero ganado con tanto esfuerzo. Pero desde una perspectiva de justicia económica y derechos humanos, los impuestos son cruciales por las cuatro ‘R’:

  • Rentas: financiamiento para ofrecer los servicios que los ciudadanos necesitan
  • Redistribución: para enfrentar la pobreza y la desigualdad
  • Representación: generar la transparencia de los gobiernos ante los ciudadanos y reivindicar espacio en la formulación de políticas
  • Reformulación de precios: limitar los ‘malos’ públicos, alentar los ‘bienes’ públicos.

A continuación explicamos la importancia de cada una y sus vínculos con la problemática de la justicia económica y social.

‘La tributación financia la mayor parte del presupuesto de educación, particularmente los sueldos de los maestros, y por ello requiere más atención a fin de que los países puedan alcanzar los objetivos de Educación para Todos en 2015’.
ActionAid y Education International, 20091

Rentas: financiamiento para ofrecer los servicios que los ciudadanos necesitan

Los impuestos son una fuente vital de rentas para la mayoría de los gobiernos a fin de financiar la  infraestructura y servicios esenciales para sus ciudadanos. Desde luego, las rentas no serán utilizadas automáticamente en tales bienes sociales. Pero cuando los gobiernos obtienen rentas de los impuestos, los ciudadanos están en una posición mucho más fuerte para ejercer presión a fin de que dichas rentas sean gastadas en los servicios a los que tienen derecho.

Tomando la educación como ejemplo, en 1995 el gobierno de Ghana introdujo un nuevo impuesto al valor añadido (IVA) de 17.5%, que inicialmente dio lugar a protestas generalizadas. El gobierno se vio obligado a revocar la medida, y en 1997 se introdujo el IVA a 10%, acompañado de una campaña intensiva del gobierno para crear conciencia entre los ciudadanos sobre en qué se usarían las rentas de los impuestos. Posteriormente el IVA fue elevado a 12.5%, y las rentas del 2.5% añadido fueron asignadas a educación mediante el Fondo Fiduciario para la  Educación de Ghana. Siendo la educación fundamental para todo el mundo, la medida prendió bien.2

ActionAid ha destacado que ‘los gobiernos prefieren utilizar las rentas tributarias, en lugar de  ayuda o préstamos, para cubrir los salarios de los maestros, porque son relativamente seguras y  previsibles. No quieren contratar maestros con dinero de la ayuda, y luego encontrar que no pueden pagar los sueldos dos o tres años más tarde, y despedir maestros por reducción de  planilla es políticamente muy sensible. Por lo tanto, la mejor manera de obtener más dinero para más maestros es ampliar la base tributaria nacional’.3 Cuando las contribuciones de la ayuda han permitido a los gobiernos mejorar la  prestación de servicios, las rentas recaudadas internamente tienden a ser también un factor importante. En Kenia, la declaración de la gratuidad de la educación primaria en 2005 llevó a que el Estado se diera cuenta de la necesidad de aumentar los recursos tributarios para mantener la promesa electoral del presidente. Esto, junto con otras necesidades sociales, ha llevado a aumentar las metas y la recaudación tributarias a fin de mejorar la educación y otros servicios.5

Lo que se aplica a la educación se aplica a muchos otros servicios que dependen del apoyo y los fondos del gobierno. Millones de pequeños agricultores en los países del Sur dependen de que los gobiernos proporcionen capacitación, investigación y crédito y desarrollen mercados para insumos y productos; sin embargo, los gobiernos de África tienden a gastar demasiado poco en esta área, y el apoyo de los donantes a la agricultura ha sido deplorablemente inadecuado durante las últimas décadas. Mayores ingresos por impuestos nacionales permitirían a los gobiernos una mayor prestación de estos servicios, o al menos daría a los ciudadanos la posibilidad de argumentar a favor de que se produzca este gasto. Abordar las altas tasas de mortalidad materna e infantil, enfrentar con éxito el VIH, reducir la plaga de la malaria y otras enfermedades tropicales, todo esto requiere financiamiento fiable a largo plazo de los gobiernos. Desde luego, el financiamiento mediante la tributación no es el único factor que impulsará la prestación de dichos servicios. Otros factores tales como la voluntad política son cruciales. Pero los impuestos son una parte importante de la solución. Por esta razón, los ciudadanos de muchos países han tratado de influir en las políticas tributarias a fin de obtener los servicios que les corresponden.

Por lo tanto, si ustedes están haciendo campaña por la prestación o la mejora de la educación, salud u otros servicios, intervenir en la problemática tributaria debe ser una parte central de sus esfuerzos.

Impuestos y derechos humanos

Todos los gobiernos del mundo tienen ciertas responsabilidades ante sus ciudadanos. El marco jurídico de los derechos humanos establece esas responsabilidades.
Sin embargo, los derechos humanos abarcan derechos no sólo sociales y políticos, sino también derechos económicos y sociales. Los requisitos mínimos para el cumplimiento de los derechos económicos y sociales incluyen el suministro de productos alimenticios disponibles para la población, atención en salud primaria esencial, alojamiento y vivienda básicos y las formas más básicas de educación.

Los grupos que trabajan en derechos humanos deben preocuparse acerca de cómo los derechos se realizan a través del presupuesto, y cómo se violan cuando los Estados son incapaces de cumplir sus obligaciones debido a una tributación débil o inequitativa.
En 1986, las Naciones Unidas hicieron explícita la relación entre este derecho y los recursos necesarios para financiarlo. Más recientemente, los objetivos de desarrollo del milenio (ODM) son un intento de crear un punto de referencia práctico para que los Estados trabajen por la implementación de los derechos humanos.

Los activistas de los ODM suelen centrarse en presionar a los países para que cumplan sus promesas de ayuda, encaminadas a alcanzar los ODM. Si bien esto es importante, hay un reconocimiento cada vez mayor de que la realización progresiva de los derechos, a la larga, requiere la movilización de los recursos nacionales a través de los impuestos. De hecho, un reciente análisis de la Tax Justice Network/ Red de Justicia Fiscal mostró una fuerte relación entre los países africanos con altos niveles de recaudación de impuestos y los que hacían progresos con respecto a los ODM.6

¿Se están movilizando recursos para que los gobiernos cumplan sus responsabilidades con la realización progresiva de los derechos? Si no es así, un gobierno puede estar faltando a sus obligaciones en derechos humanos y puede tener que rendir cuentas por ello.

Redistribución: para enfrentar la pobreza y la desigualdad

La política tributaria puede desempeñar un papel importante en la redistribución de la riqueza dentro de una economía. La prestación de servicios que se describe en la sección anterior es una forma de enfrentar la pobreza y la desigualdad mediante la tributación, pues son los pobres los que tienden a depender más de los servicios esenciales tales como salud y educación financiados con fondos públicos. Como hemos visto con el estudio de caso de Bolivia en la página 2, la política tributaria tiene el potencial para redistribuir la riqueza de un país desde los ricos (en este caso empresas de petróleo y gas) hacia los más pobres y vulnerables (personas de edad, y niños que de lo contrario carecerían de educación). Este es un ejemplo de tributación ‘progresiva’ y equitativa.

Los sistemas tributarios pueden incluir elementos progresivos o regresivos. Por ejemplo, un país podría depender de la tributación de la riqueza de recursos, la tributación de las empresas o la tributación de la propiedad al tiempo que recauda menos impuestos de las personas con bajos ingresos. O bien los impuestos a la renta podrían diferenciarse entre los que tienen ingresos más bajos y los que tienen ingresos más altos. Por lo general, estas políticas serían consideradas progresivas. Por el contrario, una dependencia de los impuestos al consumo (que gravan alimentos, combustible y otros bienes) sería considerada regresiva.

En realidad, los sistemas tributarios suelen ser regresivos de todo el mundo. Esto es aún más probable que sea el caso en muchos países del Sur, que tienden a tener niveles especialmente bajos de tributación sobre los ingresos y dependencia excesiva de los impuestos al consumo. Por ejemplo, en América Latina los impuestos sobre la renta de las personas naturales contribuyen sólo el 4% de la recaudación tributaria general. A algunos países del Sur les va mejor. En Bangladesh la tributación directa comprende un 20%. En Ghana, la cifra es el 22%, pero esto es mucho mayor que la mayor parte de sus vecinos regionales y está todavía muy por debajo de la media de los países desarrollados de 35%.8 Un sistema tributario regresivo puede hacer mucho daño y puede incluso contribuir directamente a la concentración de la riqueza, como se ha demostrado que hace en América Latina, donde la desigualdad es mayor después de pagados los impuestos que antes de pagados los impuestos.

El ‘consenso tributario’ impulsado por el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Mundial y otros en los últimos dos o tres decenios ha tendido a contribuir a la promoción de la naturaleza ‘regresiva’ de muchos sistemas tributarios. Mientras que los países han sido fuertemente alentados a minimizar la tributación de los inversionistas extranjeros, así como a reducir los impuestos al comercio que antes eran importantes fuentes de rentas para el gasto social (ambas tendencias se explican en detalle más adelante en este capítulo), los gobiernos, entretanto, han sido instados a aumentar los impuestos a las compras, generalmente conocidos como ‘impuesto al valor añadido’ (IVA) o a veces denominados ‘impuesto a los bienes y servicios’ (IBS) o ‘impuestos al consumo’. Estas recomendaciones de política se basan en la premisa de que los impuestos deben ser económicamente neutrales y deben centrarse solamente en aumentar las rentas, ignorando el potencial de los impuestos para poner en cuestión la desigualdad.

Es difícil hablar de luchar por una sociedad equitativa y por la justicia social a menos que se concretice realmente la agenda de la tributación progresiva’.
Coalición por la Liberación de la Deuda, Filipinas7

El IVA no es equitativo con los más pobres

La mayoría de países del Sur tienen grandes sectores informales y significativas poblaciones rurales, de los cuales es difícil para los gobiernos con administraciones tributarias débiles recaudar impuestos a la renta. Incluso si los gobiernos tuvieran en funcionamiento mejores sistemas, estos suelen ser los ciudadanos menos capaces de pagar impuestos. En respuesta a este problema, así como a las presiones de las instituciones financieras internacionales (IFI) y donantes, muchos países del Sur vienen dependiendo cada vez más de una expansión del IVA para sus rentas tributarias. Mientras que las economías de los países desarrollados tienden a depender del IVA en cerca de un 30% del total de rentas tributarias, en los países del Sur dicho impuesto es a menudo considerablemente mayor. En América Latina, los impuestos al consumidor representan casi las dos terceras partes de las rentas tributarias, siendo el IVA el más importante de estos impuestos.

Sin embargo, los impuestos al consumo como el IVA o el IBS son normalmente impuestos regresivos. A menos que se aplique un conjunto integral de exenciones a los productos y servicios básicos consumidos por las personas pobres, éstas gastarán un porcentaje mucho mayor de sus ingresos mínimos en los bienes y servicios gravados con estos impuestos que los que tienen grandes ingresos disponibles. Así que una demasiada dependencia del IVA por parte de un gobierno para generar sus rentas puede acabar profundizando la desigualdad en un país. Por esta razón el IVA ha sido un foco de las protestas por justicia tributaria en países de todo el mundo.

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Definición

¿Tributación ‘progresiva’ o ‘regresiva’?:

Un impuesto es progresivo si representa una mayor proporción de ingresos para las personas con ingresos más altos que para las personas con ingresos más bajos. De este modo, las personas más ricas pagan una mayor proporción de sus ingresos en impuestos que las personas más pobres. Por el contrario, un impuesto es regresivo si las personas más pobres pagan una mayor proporción.

¿Desigualdad de género en el sistema tributario?12

Los sistemas tributarios también pueden desempeñar un papel en abordar o exacerbar la desigualdad económica entre hombres y mujeres. Esto puede ser implícito o explícito.
Implícitamente, un impuesto idéntico puede tener un impacto diferencial en las mujeres y en los hombres debido a las diferentes funciones sociales y económicas de unas y otros. Por ejemplo:

  • Una alta tasa de impuestos sobre los asalariados a tiempo parcial puede afectar a las mujeres más que a los hombres debido a que las mujeres son más propensas a trabajar a tiempo parcial para acomodarse a las responsabilidades familiares.
  • Si el código tributario trata a una pareja casada como una sola unidad (combinando sus ingresos a efectos tributarios), la pareja puede enfrentar una ‘penalidad por matrimonio’, por la cual terminan pagando más que cuando presentaban sus impuestos por separado como personas solteras. Esto por lo general afecta desproporcionadamente a las mujeres porque el mayor impuesto es asignado de hecho sobre la ‘segunda’ fuente de ingresos. Las mujeres tienen más probabilidades de ganar menos que sus cónyuges y sus ingresos, por tanto, son generalmente considerados como ‘secundarios’.
  • El cambio de impuestos directos a impuestos indirectos como el IVA puede producir mayores desigualdades de género si se gravan con impuestos artículos de primera necesidad que son consumidos en forma desproporcionada por hogares encabezados por mujeres.13
  • Los hombres tienen más probabilidades que las mujeres de beneficiarse de exenciones de impuestos a la renta y a las empresas pues tienen más probabilidades de tener propiedades y valores.

Asimismo, a veces hay diferencias explícitas integradas en el sistema tributario entre cómo tributan hombres y mujeres. En Pakistán, por ejemplo, el código tributario permite que las mujeres que trabajan protejan de los impuestos una mayor cantidad de sus ingresos que los hombres que trabajan. Por el contrario, en Sudáfrica anterior a 1994, las mujeres casadas eran gravadas con tasas más altas que los hombres casados.
Por lo tanto, es importante que los grupos que trabajan en cuestiones tributarias evalúen las repercusiones de género de las estructuras fiscales y cuestionen los sistemas que son regresivos desde una perspectiva de género.

‘Un sistema tributario debe ser progresivo, lo que significa que los que tienen ingresos más altos paguen mayores impuestos como porcentaje de sus ingresos que los que tienen ingresos más bajos’.
Taxation and Development in Ghana: Finance, Equity and Accountability, 200915
‘Si el gobierno sigue otorgando exoneraciones fiscales para atraer inversionistas, ¿dónde conseguiremos dinero para financiar la educación primaria, construir carreteras y reducir la mortalidad infantil? Lo tomaremos de los impuestos indirectos tales como el Impuesto al Valor Añadido, que grava a más filipinos’.
Professor Leonor Magtolis-Briones, Social Watch16

¿Quién tiene el dinero, los gobiernos centrales o los locales?

En muchos países del Sur, la tributación local representa sólo una pequeña parte del total de rentas tributarias. En Ghana, los distritos siguen siendo fiscalmente dependientes de las transferencias centrales y de los donantes. Sin embargo, hay muy poca coordinación entre las autoridades locales y las autoridades tributarias nacionales. Los ciudadanos se enfrentan constantemente a dos conjuntos distintos y descoordinados de recaudadores de impuestos y demandas tributarias, mientras que algunos funcionarios tributarios nacionales reportan que los funcionarios tributarios locales buscan a veces incrementar la recaudación local fomentando la evasión de impuestos nacionales. Esto socava la credibilidad del sistema en su conjunto y puede dar lugar a ciudadanos poco instruidos o carentes de información que paguen más impuestos de lo que deberían.

La importancia de las organizaciones de la sociedad civil que se manifiestan directamente sobre la problemática de la equidad tributaria se ve resaltada por las recientes tendencias en reforma tributaria. Un informe de PricewaterhouseCoopers y el Banco Mundial deja en claro que el cambio más popular en los sistemas tributarios en todo el mundo entre 2004 y 2006 fue reducir las tasas de impuestos a las utilidades de las sociedades.17 El sector privado ha sido eficaz para asegurar reformas en su beneficio. Lamentablemente es menos común escuchar las voces que luchan por un aumento en la recaudación tributaria y reformas fiscales equitativas. Los grupos de la sociedad civil pueden promover políticas tributarias favorables a los pobres al asegurar que cuestiones de equidad cruciales sean parte de los debates sobre tributación.

Representación: generar la transparencia de los gobiernos ante los ciudadanos y reivindicar espacio en la formulación de políticas

Generar la transparencia de los gobiernos ante los ciudadanos

Si ustedes están trabajando en cuestiones de gobernanza y transparencia, los impuestos deben también estar en su agenda. La tributación es más que recaudación de rentas; es también una parte fundamental de la consolidación del Estado y la democracia. Un importante estudio examinó el vínculo entre democracia e impuestos en 113 países entre 1971 y 1997. Encontró que introducir o aumentar los impuestos sin simultáneamente aumentar y mejorar la prestación de servicios llevaba a los ciudadanos a exigir sus derechos y a reformas democráticas ulteriores.18

Los activistas siempre han cuestionado a los gobiernos cuando éstos recaudan y gastan las rentas públicas de manera inequitativa o corrupta. En muchos países la imposición de impuestos inequitativos ha sido un importante catalizador del cambio social y político, desde el impuesto de capitación en la Inglaterra medieval hasta el motín del té en Boston y el IVA en Ghana en el decenio de 1990. La relación a largo plazo entre la tributación y el desarrollo de gobiernos con mayor grado de transparencia y capacidad de respuesta tiene una serie de componentes:

  • La negociación colectiva en torno a la renta tributaria crea un ‘contrato social’ entre los miembros de la sociedad que están pagando impuestos y votando por partidos políticos, y las autoridades que esperan recaudar y gastar esas rentas de una manera que beneficie a quienes las eligieron. Los impuestos hacen que el gobierno sea más inmediato y visible, y en última instancia que rinda cuentas en mayor grado. Una cuestión crucial es que la equidad en el sistema tributario es importante para generar esa rendición de cuentas entre gobiernos y ciudadanos; sin la percepción de que los grandes actores están aportando la parte que les corresponde, el incentivo para que los ciudadanos comunes hagan lo mismo disminuye considerablemente.
  • Un Estado que depende de los impuestos necesita una economía saludable para generarlos. Eso requiere ciudadanos y empresas que florezcan, por lo que el gobierno tiene interés en responder a sus necesidades.
  • Para recaudar impuestos de forma fiable, los gobiernos necesitan servicios tributarios eficientes, responsables y honestos (esto es, buena gobernanza administrativa).

Sin embargo, sin transparencia y acceso a la información, los ciudadanos son menos capaces de exigir a los gobiernos que rindan cuentas. Sin saber cuántos impuestos se están recaudando y de dónde, las personas son menos capaces de hacer propuestas sobre cómo debe gastarse el dinero. La falta de transparencia y la falta de libertad de información son cuestiones que también son fundamentales para el control democrático que una población mantiene sobre su gobierno. Por lo tanto, la demanda de transparencia y libertad de información es un tema de campaña en sí mismo, así como un aspecto central de las campañas por justicia tributaria. Muchas organizaciones y activistas están encontrando formas de conseguir que los gobiernos compartan esta información y hacer que rindan cuentas.

‘Los impuestos proporcionan a la gente un arma: si el gobierno no actúa bien, uno puede retener sus impuestos, especialmente cuando se trata de corrupción de alto nivel. La capacidad de respuesta del gobierno es mayor del gobierno a los ciudadanos que antes’.
Alvin Mosioma, Red de Justicia Fiscal África

Protestas por impuestos y representación

  • En la India colonial, Gandhi organizó marchas en el decenio de 1940 contra los impuestos injustos que la administración colonial británica imponía sobre el pueblo indio sin el derecho a decidir cómo se gastaban.
  • En el Reino Unido, cuando las mujeres hicieron campaña por el voto, adoptaron el lema ‘sin voto no hay impuestos’.
  • Durante los acontecimientos que llevaron a la guerra de independencia de Estados Unidos en 1776, los colonos británicos que no estaban representados en el Parlamento del Reino Unido se congregaron alrededor del grito de ‘no hay impuestos sin representación’. Esto estableció el precedente del derecho a ser gravado sólo por los representantes electos por uno mismo.

En los tiempos actuales de independencia, algunos activistas de la justicia tributaria han invertido el lema de los defensores de la independencia estadounidense para decir ‘no hay representación sin tributación’, reconociendo que es poco probable que se logre una representación apropiada sin un sistema tributario transparente y equitativo.

Campaña ciudadana por derecho a la información sobre impuestos

La contraparte de presionar por la aplicación equitativa de los impuestos es presionar por la transparencia e inclusión en el sistema tributario. En Sierra Leona, los ciudadanos necesitan desesperadamente información detallada sobre cómo se calculan los impuestos, cuánta renta tributaria se recauda y cómo se utiliza esa renta. En el plano del gobierno local, esto es particularmente importante cuando los ciudadanos se quejan de que el cálculo de los impuestos es arbitrario y que no se dispone de información sobre cuánta renta se recauda y cómo se gasta. La transparencia puede ser la base para alentar el cumplimiento voluntario de las obligaciones tributarias y, en términos más amplios, construir la legitimidad y la transparencia del gobierno.19
Reconociendo esta importancia, una serie de campañas de la sociedad civil han tenido por objeto garantizar una mayor transparencia tributaria, junto con el monitoreo e incidencia en materia presupuestaria.

Incluir los impuestos en el monitoreo del presupuesto

Muchas organizaciones en todo el Sur se dedican a monitorear el presupuesto de su gobierno, a fin de evitar la corrupción y asegurar que los fondos sean asignados de manera apropiada y sean gastados con eficacia. Por lo general el monitoreo del presupuesto se centra en cómo se gasta el dinero del gobierno; pero cada vez más los ciudadanos están reconociendo que es igualmente importante saber de dónde proviene el dinero, pues ningún programa o política del gobierno puede tener éxito sin fondos para implementarlo o imponer su cumplimiento.

Como señala la International Budget Partnership (IBP) en su guía para organizaciones no gubernamentales (ONG) que piensan en trabajar en tributación,21 el presupuesto es uno de los documentos públicos más importantes producidos por un gobierno, al expresar sus prioridades y compromisos. Es el lugar donde un gobierno propone cuánta renta planea recaudar y cómo planea utilizar esos fondos para satisfacer las necesidades concurrentes de la nación, desde reforzar la seguridad hasta mejorar la atención en salud y aliviar la pobreza. Teniendo en cuenta sus implicaciones de gran alcance para los ciudadanos de un país, el presupuesto debe ser objeto de un examen y debate general. La IBP señala con acierto que los grupos que estén bien informados sobre ambos lados del presupuesto —los gastos y los ingresos— serán en última instancia más eficaces.

Lamentablemente, los gastos focalizados en los pobres suelen ser los más fáciles de sacrificar, porque los pobres tienden a estar desorganizados y ser políticamente débiles. Las OSC pueden encontrar que pueden defender más fácilmente estos programas si se dedican también a la problemática tributaria y trabajan para asegurar la suficiencia de las rentas. Por otra parte, si los grupos de la sociedad civil están haciendo incidencia por nuevas políticas de gasto que requieran de financiamiento sustancial, pueden fortalecer sus argumentos proponiendo impuestos específicos u otras fuentes de renta que las solventen. Saber cómo está asignada la carga tributaria entre los diferentes grupos —ricos o pobres, hombres o mujeres, urbanos o rurales, empleadores o trabajadores— puede ayudar a la sociedad civil a hacer incidencia por nuevas y más equitativas políticas tributarias.

‘El apoyo del gobierno a través de los impuestos dará lugar a más influencia de los ciudadanos que cuando el gobierno depende de fuentes externas de financiamiento’.
Siapha Kamara, SEND Foundation, Ghana

Reivindicar espacio en la formulación de políticas e independizarse de la ayuda y la deuda

La sección anterior examinó el papel de los impuestos en mejorar la transparencia de los gobiernos frente a sus ciudadanos. Lamentablemente, muchos gobiernos de países del Sur dependen de la ayuda y la deuda en un alto porcentaje de sus ingresos, lo que significa que su mayor transparencia es a menudo hacia los donantes y prestamistas. Los donantes y las instituciones financieras internacionales pueden imponer condicionalidades de política perjudiciales e inequitativas y realmente hacer más difícil recaudar rentas e independizarse de la deuda. Inclinar la balanza en contra del financiamiento externo y a favor de mayores rentas provenientes de los impuestos puede crear un mayor espacio para la formulación de políticas en el plano nacional. Los impuestos, por lo tanto, son un elemento crucial para fortalecer el poder de los ciudadanos de hacer demandas a sus gobiernos.

Los impuestos son también una fuente de financiamiento más sostenible que la ayuda o los préstamos porque es menos probable que se agoten y no implican pagos de intereses.
Considérese la deuda: financiar proyectos de desarrollo a través de la deuda es una solución a corto plazo pero no es sostenible; de hecho, deja un legado por el cual los limitados impuestos recaudados internamente siguen pagando la deuda contraída para proyectos pasados en lugar de utilizarse en servicios esenciales muy necesarios.

América Latina sufrió ampliamente durante la crisis de la deuda. Sin embargo, en los últimos años, gracias al fuerte crecimiento y los altos precios de sus materias primas, muchos países han realizado esfuerzos para reducir la carga de la deuda. Esto, junto con condonaciones de la deuda en virtud de la Iniciativa Países Pobres Muy Endeudados (PPME), significa que la deuda externa de la región como proporción del PIB ha disminuido significativamente. El FMI informa que la deuda externa de la región ha caído de 59% del PIB en 2003 a 32% en 2008. Sin embargo, en muchos países la carga de la deuda interna sigue siendo alta, y el servicio de la deuda sigue teniendo un grave impacto perjudicial en el gasto social. En Brasil, donde la recaudación tributaria es relativamente alta, 30% del presupuesto federal se va en servir la deuda interna y externa. En comparación, el gasto en salud es poco menos de 5% del presupuesto federal. Los países de América Latina con baja tributación pueden encontrarse igualmente limitados por el servicio de la deuda. En Nicaragua, por ejemplo, la deuda externa se mantuvo en un 60% del PIB en 2008 (y la carga total de la deuda, incluyendo la deuda interna, se mantuvo en 80% del PIB). El servicio de la deuda ese año ascendió a US$275 millones, alrededor de 4.4% del PIB del país. De hecho, el servicio de la deuda llegó a absorber hasta un 25% de los recursos fiscales del país. Esto fue equivalente a 36% del total del gasto social público y muchísimo mayor que el presupuesto de salud entero del país, que ascendió a sólo 3.7% del PIB.

En Filipinas, el servicio de la deuda para pagos de intereses desde 1986 a 2008 ya promedió alrededor de 25.72% del presupuesto nacional; y esto, sin pagar ninguna parte de la suma principal. En el reciente presupuesto de 2010 del gobierno filipino (US$32,200 millones), se dedicaron US$7,900 millones (24.34%) a pagos de intereses y US$9,300 millones (28.95%) al pago del principal. Esto significa que 53.3% de todo el presupuesto de 2010 de Filipinas se destinó tan solamente a los pagos de la deuda. Por otra parte, sólo US$9,200 millones (28.5%) fueron asignados a los servicios sociales básicos (educación, salud y vivienda).

Recaudar más impuestos internamente, mediante la mejora del cobro de impuestos a los que pueden pagar, reduce la dependencia de los países de los préstamos y el oneroso reembolso de esos préstamos en el futuro. Crucialmente, movilizar las rentas internas también ayuda a los gobiernos a romper con la dependencia frente a las potencias occidentales y las condiciones a menudo perjudiciales que imponen a sus fondos.

Por estos motivos es importante que las organizaciones que trabajan en la deuda examinen cómo los impuestos pueden utilizarse para reducir la dependencia de los gobiernos del Sur frente a financiamiento externo insostenible.

La demasiada dependencia de la asistencia para el desarrollo también viene acompañada de una serie de problemas, tales como la falta de voluntad de los donantes para financiar algunos proyectos socialmente importantes, un menor incentivo para que los gobiernos mejoren la recaudación tributaria y una continua tendencia de los donantes a condicionar la ayuda a que un país acepte su ‘asesoramiento’ en medidas de política. Otro problema es que si la ayuda se canaliza hacia proyectos que de otro modo habrían sido solventados por las rentas tributarias, dichas rentas tributarias pueden ser desviadas a la corrupción.

En resumen, aumentar las rentas provenientes de los impuestos reduce la dependencia frente a los donantes extranjeros y ayuda a los gobiernos y sus ciudadanos a escapar de la trampa de la ayuda y la deuda.

Reformulación de precios: limitar los ‘malos’ públicos, alentar los ‘bienes’ públicos

Los impuestos pueden utilizarse para garantizar que todos los costos y beneficios sociales de la producción o el consumo de un bien determinado se reflejen en el precio de mercado. El diseño de un sistema tributario puede contribuir a la realización de otros beneficios sociales, haciendo que sea costoso realizar acciones consideradas socialmente indeseables, o incentivando comportamientos considerados beneficiosos para la sociedad.

Por el lado del consumo, esto puede incluir gravar el tabaco para limitar los daños a la salud, o la gasolina para limitar los costos ambientales. También se puede utilizar para desalentar la especulación sobre productos y servicios esenciales, la cual impide que los pobres tengan acceso a ellos. En el contexto del cambio climático, es evidente que los mecanismos de mercado no fijan los precios de nuestra producción y consumo de una manera que considere los impactos sobre las generaciones futuras. Sin embargo, la incidencia en cuestiones tributarias en este ámbito también debe considerar potenciales impactos negativos sobre los pobres.

Por el lado de la producción, pueden aplicarse impuestos inhibitorios, por ejemplo, sobre aspectos de las actividades mineras que potencialmente causen tensión ambiental en el ecosistema inmediato y las comunidades cercanas. Estudios han señalado que los costos sociales y ambientales que se producen como resultado de la extracción de minerales no son tomados en cuenta en gran medida cuando se toma la decisión de emprender o no un proyecto minero.25Tales costos sociales y ambientales no son normalmente valorados por los mercados o por la mayoría de los actores económicos, incluyendo las empresas mineras, pero en su lugar son cargados por las comunidades locales que viven cerca de las minas. Por lo tanto, los impuestos pueden contribuir de alguna forma a internalizar estos costos que de otro modo no son considerados, por ejemplo, asignando una parte de las regalías mineras a fondos de desarrollo local destinados a las necesidades de la comunidad. Otro método podría ser gravar las emisiones de carbono generadas por el transporte marítimo, o la aviación en particular, y utilizar estas rentas para los esfuerzos de adaptación y mitigación del cambio climático.

Tal como señaló la FDC, ‘la cuestión aquí no es generar recursos para el gobierno, sino impulsar a los agentes económicos a adoptar tecnologías y métodos más favorables al medio ambiente, incluso si conllevan más costes. Pero hay que destacar que estos impuestos deben ir de la mano con los mecanismos de regulación (por ejemplo, leyes y reglamentos contra la contaminación) para alcanzar objetivos sociales’.26

  • Estudios de Caso

    Campañas contra el IVA en Filipinas y Sierra Leona

    Estudio de Caso

    Campañas contra el IVA en Filipinas y Sierra Leona

    Filipinas
    A principios del decenio de 1990, la Coalición para la Liberación de la Deuda (FDC) de Filipinas protestó contra los planes del gobierno filipino para ampliar el IVA sobre una gama de artículos, incluidos los plaguicidas, lo cual habría elevado los costes de producción para los pequeños agricultores que no podían trasladar el gravamen a comerciantes y molineros.9 Los ciudadanos argumentaron que el IVA violaba la Constitución filipina, que dice que ‘el Congreso desarrollará un sistema progresivo de impuestos’ (artículo VI, sección 28). Sin embargo, a pesar de una fuerte campaña contra el impuesto, la ley de IVA fue aprobada en el Congreso. Inicialmente la FDC se centró principalmente en el problema de la deuda y cómo el gobierno debía abordarlo de manera justa y eficiente. Pero la introducción del IVA, que respondió a condiciones crediticias impuestas por el FMI, el Banco Mundial y el Banco Asiático de
    Desarrollo, movió a la FDC a participar en campañas en cuestiones tributarias, al ver que el impuesto injusto y el problema de la deuda eran inseparables. La FDC lanzó un Seminario Ciudadano sobre ReformaTributaria, y desde entonces ha participado activamente en comprometer al gobierno en campañas de reforma tributaria.

    Sierra Leona
    En 2010, tras la aplicación de un IBS en Sierra Leona, una amplia gama de grupos de la sociedad civil, incluidas redes y coaliciones (desde salud y agricultura hasta minería, educación y bienestar de los animales), se reunieron para desafiar la imposición del IBS como una política regresiva del gobierno y para planificar incidencia política e investigación en cuestiones tributarias. El foro desarrolló
    y publicó la ‘Declaración de Freetown sobre impuestos y desarrollo’.10

    El sistema tributario regresivo de Brasil

    Estudio de Caso

    El sistema tributario regresivo de Brasil

    La recaudación tributaria en Brasil ha ido en aumento y la presión tributaria de Brasil rivaliza ahora con la de
    los países desarrollados. Sin embargo, investigación realizada tanto por el gobierno como por la sociedad civil muestra que los pobres pagan una proporción mucho mayor de sus ingresos en impuestos que los ricos.
    Se estima que las familias muy pobres —las que ganan sólo hasta dos veces el salario mínimo mensual— gastan alrededor de 48.8% de sus ingresos en impuestos. Las familias más ricas —las que ganan más de 30 salarios mínimos— se estiman que gastan sólo el 26.3% de sus ingresos en impuestos.
    El impuesto a la renta de Brasil es una parte clave del problema. Los incentivos tributarios son comunes
    y la carga del impuesto a la renta de los más ricos en realidad se ha reducido en la última década. Diversas reformas han introducido también nuevas exenciones tributarias para las empresas. En 1995, el gobierno aprobó una ley de reducción de la tasa de impuesto sobre la renta de las empresas del 25% al 15%, así como una serie de exenciones a los impuestos a los ingresos de las empresas. La organización de la sociedad civil brasileña INESC ha calculado que el importe de las rentas tributarias dejadas de percibir como resultado de estos generosos incentivos tributarios a las empresas ronda los $15,500 millones al año. Además, se estima que
    las 5,000 familias más ricas de Brasil tienen propiedades por valor de un 40% del producto interno bruto (PIB) del país, y sin embargo los impuestos a la propiedad siguen siendo dejados de lado como una fuente
    viable—y equitativa— de rentas tributarias. Hace tiempo que debió hacerse ya una reforma tributaria progresiva en Brasil.

    Referencia no.11

    La Iniciativa Presupuestaria de las Mujeres en Sudáfrica

    Estudio de Caso

    La Iniciativa Presupuestaria de las Mujeres en Sudáfrica

    La Iniciativa Presupuestaria de las Mujeres (WBI) comenzó
    en Sudáfrica en 1995, poco después de la primeras elecciones democráticas del país. Se dedicó a la investigación, la capacitación y la incidencia política centradas en el impacto de género de los presupuestos gubernamentales. En su primer año, la WBI examinó cuatro áreas, vivienda, educación, bienestar y trabajo, así como las cuestiones más generales del empleo en el sector público y la tributación. El análisis de la WBI destacó el desplazamiento de Sudáfrica de la tributación directa a la indirecta y el sesgo de género implícito en ese desplazamiento. El carácter regresivo de los impuestos indirectos recae desproporcionadamente sobre las mujeres, precisamente porque la mayoría de los pobres son mujeres. El análisis también examinó los impactos sobre las mujeres de una variedad de otros tipos de impuestos y recomendó que la información tributaria del gobierno incluya desgloses por género a fin de facilitar análisis más sofisticados de las repercusiones de género de la tributación. A fines del decenio de 1990, el gobierno siguió algunas de las recomendaciones de la WBI y publicó el número de contribuyentes hombres y mujeres que presentan declaraciones de ingresos. Con los años la WBI amplió su trabajo para abarcar todos los sectores del presupuesto. En su quinto año, la WBI se centró en cuestiones tributarias, realizando un análisis de género de los impuestos aduaneros y especiales de Sudáfrica y examinando cuestiones de género en relación con las rentas de los gobiernos locales.
    En algunos casos los análisis de la WBI llevaron a resultados tangibles de política sobre cuestiones tributarias. Por ejemplo, la presión de la WBI y otros grupos llevó al gobierno a eliminar el IVA al kerosene, que es consumido en gran cantidad por los pobres; esto tuvo un impacto positivo en las mujeres en particular, habida cuenta de que hay más mujeres que hombres entre los que viven en la pobreza y el kerosene es comprado en gran medida por las mujeres.

    Referencia no.14

    Derecho a la información en la India

    Estudio de Caso

    Derecho a la información en la India

    En los últimos años, la India ha logrado un cierto nivel de progreso en otorgar derechos fundamentales a sus ciudadanos. Ejemplos recientes incluyen el ‘Derecho a la educación’ acordado en 2010 y el ‘Derecho a la alimentación’, que se debatió en 2010 en el Parlamento indio.
    Las personas pobres en la India descubrieron que están pagando impuestos por todo, desde cajas de fósforos hasta el arroz, y con el lema ‘queremos saber, queremos vivir’ exigieron ver las cuentas del gobierno. Inicialmente se negó al pueblo este acceso a la información financiera, pero durante la campaña de 2005 por el ‘Derecho a la información’ los activistas en tributación aprovecharon la oportunidad para exigir claridad sobre los ingresos y gastos del gobierno. Con la aprobación de la Ley de derecho a la información, los ciudadanos de la India tienen ahora derecho a saber cómo se gasta el dinero de sus impuestos y están usando este conocimiento para cuestionar las políticas tributarias existentes. El sistema tributario del gobierno central en la India tiene una plétora de exenciones que han dado lugar a que el gobierno deje de percibir enormes cantidades de rentas tributarias cada año; en el periodo 2009/10 el Ministerio de Finanzas del gobierno central estimó que esto ascendió a más de 5 billones de rupias (aproximadamente US$110,000 millones) o un 8% del PIB de la India. Debido a la mayor transparencia que trajo consigo el Derecho a la información, los activistas indios – en tributación pueden ahora pedir que se justifiquen todas las exenciones de impuestos al comercio y la industria y que las exenciones que no puedan justificarse sean eliminadas.

    Referencia no.20

    Monitoreo presupuestario en Ghana

    Estudio de Caso

    Monitoreo presupuestario en Ghana

    Una organización no gubernamental ghanesa llamada Centro para el Desarrollo Social Integrado (ISODEC) había trabajado en temas de justicia social y derechos humanos desde su creación en 1987. ISODEC reconoció la importancia del monitoreo de los presupuestos del gobierno como parte de esta agenda, así que estableció el Centro de Incidencia Presupuestaria (CBA). El CBA lleva a cabo investigaciones y análisis del presupuesto y la economía, incluido el examen de los efectos de las políticas de rentas tributarias sobre los pobres, tanto en el plano nacional como local. El CBA también imparte capacitación sobre cuestiones presupuestarias para funcionarios gubernamentales y organizaciones de la sociedad civil en Ghana y países vecinos. El CBA ha organizado reuniones públicas en cada una de las 10 regiones de Ghana para solicitar opiniones de los ciudadanos sobre el presupuesto, crear conciencia sobre el presupuesto como una importante herramienta de desarrollo y fomentar un diálogo sobre el presupuesto entre los distintos sectores interesados del país.

    El trabajo en tributación ha sido un componente clave de la labor del CBA desde su fundación. Una de sus primeras actividades relacionadas con la tributación fue la publicación de una guía ‘Tributación en Ghana al alcance de todos’, que fue ampliamente difundida entre las organizaciones de la sociedad civil dedicadas a la incidencia y análisis presupuestarios, así como entre los ciudadanos en general. La guía es usada ahora por el Instituto de Gestión y Administración Pública de Ghana como libro de texto para una primera licenciatura en tributación.

    Asimismo, el CBA empezó a incluir el análisis de las propuestas del gobierno en materia tributaria en sus revisiones del presupuesto anual del gobierno.
    Por ejemplo, en 2005 el CBA comentó sobre la reducción de impuestos a la renta de las sociedades y las deficiencias en la administración tributaria, que obligan al país a depender en gran medida de la ayuda exterior. El CBA ha criticado al gobierno por reducir continuamente el impuesto a la renta y depender más fuertemente de impuestos al consumo regresivos.

    Referencia no.22

    Malawi: una carretera para salir de la dependencia

    Estudio de Caso

    Malawi: una carretera para salir de la dependencia

    La carretera Mponela a Ntchisi construida con fondos gubernamentales entre 2005 y 2007 fue la primera carretera importante construida por el gobierno con rentas internas en lugar de con financiamiento externo. La carretera de Ntchisi se conecta con la M1 en Mponela. Mponela y Ntchisi son distritos que tienen un alto nivel de actividades agrícolas y se ha hecho fácil el acceso a los mercados a través de la M1. Los donantes se habían negado a financiar la carretera, argumentando que no era una prioridad económica. Sin embargo, el gobierno consideró la carretera como un importante servicio social que permitiría a la gente viajar en la temporada de lluvias y a los agricultores viajar al mercado a un costo más asequible para vender sus mercancías. Dado que el gobierno utilizó los recursos internos del país, esta diferencia de opinión no importó; no necesitó ningún permiso para construir esta carretera. Por otra parte, la carretera fue construida más rápido que otras carreteras financiadas mediante ayuda de donantes y préstamos, tales como la carretera Chitipa a Karonga. Como los recursos ya estaban allí, las autoridades tuvieron mayor flexibilidad para hacer que la carretera se construyese más rápidamente. La carretera también facilitó a los lugareños el acceso a atención médica de calidad en el Hospital Central Kamuzu en la ciudad capital de Lilongwe.

    Referencia no.23

    Gravar el tabaco en Asia del Sudeste

    Estudio de Caso

    Gravar el tabaco en Asia del Sudeste

    La Alianza CMCT Filipinas (FCAP) ha estado haciendo incidencia por reformas muy necesarias al llamado ‘impuesto al pecado’ sobre el tabaco. Ha puesto de manifiesto que por lo menos 90,000 personas mueren cada año por enfermedades relacionadas con el tabaco, en un país con una prevalencia de fumadores adultos de 28.3% y una prevalencia de fumadores jóvenes de 17% y con los precios e impuestos más bajos sobre el tabaco en Asia del Sudeste (los impuestos sobre los cigarrillos son sólo 30% en promedio, oscilando entre 14% y 42%). Una investigación de la Organización Mundial de la Salud y el Departamento de Salud de Filipinas describe la variedad de costos no deseables que el consumo de tabaco en Filipinas impone a la sociedad y sus ciudadanos, a saber, enfermedades y muertes, mayores costos en salud y el incremento potencial del hambre, la desnutrición y la pobreza, si se utilizan recursos escasos para comprar tabaco. A fin de demostrar los beneficios de gravar el tabaco, muestra la evidencia de una fuerte correlación entre el precio real del tabaco y los niveles de consumo de tabaco en los países donde esto se ha medido, a saber, Sudáfrica, Singapur, Tailandia, Canadá y Estados Unidos. Por lo tanto, aumentar el precio del tabaco a través de los impuestos puede tener un impacto real positivo sobre la salud pública. Por otra parte, los impuestos recaudados generarán rentas adicionales, que pueden asignarse a gastos en desarrollo social como salud y educación.
    Acción por Reformas Económicas (AER) y FCAP han colaborado en una campaña que ha logrado impulsar dos proyectos de ley de reforma impositiva del tabaco que serán presentados en la cámara baja del Congreso. Los proyectos de ley buscan establecer una tasa única para todos los cigarrillos, aumentar la tasa e indexarla a la inflación, y asignar una parte de las rentas obtenidas a programas de promoción de la salud y a proporcionar un medio de vida alternativo a los productores de tabaco.
    Del mismo modo, en Indonesia, miembros de la informal Red de Control delTabaco de Indonesia (ITCN), tales como los investigadores del Instituto de Demografía de la Universidad de Indonesia, cabildearon ante los miembros del Parlamento para convencerles de la necesidad de aumentar el impuesto tabacalero. Produjeron sus propios informes y hojas de datos para sostener sus argumentos. Apoyados por una iniciativa tributaria regional de la Alianza para el Control delTabaco de Asia del Sudeste (SEATCA), también presentaron evidencias a sus parlamentarios de otros países de la región de Asia del Sudeste, tales como el impacto del impuesto al tabaco enTailandia (actualmente en 85% del precio base de los cigarrillos), que ha contribuido a disminuir gradualmente la prevalencia del hábito de fumar, y sin embargo triplicó las rentas del gobierno por el impuesto tabacalero de 1992 a 2009. Como resultado de este trabajo de incidencia, el Parlamento ha incluido un nuevo impuesto al tabaco en un proyecto de ley de impuestos locales, la Ley de Impuestos y Gravámenes Regionales, que propone aumentar el impuesto especial al tabaco a 10% a nivel de distrito.
    Las empresas tabacaleras han cabildeado para postergar el impuesto hasta el año 2014.

    Referencia no.24

    Tributación para la educación en Nicaragua

    Estudio de Caso

    Tributación para la educación en Nicaragua

    In Nicaragua, a coalition of civil society organisations (CSOs) led by Coordinadora Civil and Instituto de Estudios Estratégicos y Politicas Públicas (IEEPP) has long worked to improve education in the country through campaigning for increased public spending. Coalition partners have recently decided to address tax policy issues and include tax reform as a specific part of their advocacy. This is a result of their problem and solution analysis, which led them to see that tax policies – specifically, the level of tax collection and the inequity within the tax system – are fundamental obstacles to increased spending on education.

    La justicia tributaria lleva a mejorar los servicios sociales en Bolivia

    Estudio de Caso

    La justicia tributaria lleva a mejorar los servicios sociales en Bolivia

    La industria petrolera y gasífera de Bolivia es el sector más dinámico de la economía boliviana, y recibe con mucho la mayor parte de la inversión extranjera. Sin embargo, Bolivia ha tenido que luchar para beneficiarse de su enorme riqueza subterránea desde que el sector fue privatizado en 1996 como parte de sus reformas de ajuste estructural. Con la privatización, las regalías de la gran mayoría de las empresas se redujeron de 50% a sólo 18%. Hubo gran preocupación nacional sobre la reforma. La investigación demostró que el gobierno estaba captando cada vez menos rentas del sector (el 37% de la facturación en 1999 se redujo al 27% en 2004), en un contexto de enormes aumentos en la inversión, producción y exportaciones con el correspondiente aumento de los precios.
    Organizaciones de la sociedad civil (OSC) tales como el Centro de Estudios para el Desarrollo Laboral y Agrario (CEDLA) tomaron la iniciativa en la investigación y educación de la población sobre el impacto de las reformas, lo cual contribuyó al descontento popular y a una serie de movilizaciones y protestas lideradas por grupos indígenas. Como resultado de la presión, el Congreso de Bolivia finalmente aprobó una ley en mayo de 2005 que estipulaba —entre otras cosas— una nueva estructura de regalías y tributos sobre la extracción de petróleo y gas.Todas las reservas pasaron a sujetarse a la tasa de regalías de 18%, así como a un nuevo impuesto directo del 32% sobre el valor de toda la producción de petróleo y gas. Las reformas en el sector desde 2005 han generado un enorme aumento en las rentas del gobierno boliviano (de ingresos de unos US$173 millones en 2002 a un estimado de $1,570 millones en 2007).
    Como resultado, el gobierno del presidente Evo Morales ha aumentado el gasto en programas sociales. Se han desarrollado tres grandes programas de transferencia de efectivo: una expansión de las pensiones públicas para aliviar la extrema pobreza entre los ancianos; una subvención para las familias pobres a fin de aumentar la matrícula en la escuela primaria, y, más recientemente, una subvención para madres primerizas no aseguradas como incentivo para que busquen atención médica durante y después de su embarazo, con el fin de reducir la mortalidad materna e infantil.También se proporcionan desayunos escolares a los niños de la escuela primaria para garantizar a todos los escolares al menos una comida al día. Ninguno de estos programas hubiera sido posible sin las reformas a los impuestos al petróleo y el gas.

    Referencia no.4